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El Federalismo cuestionado

Por Mario Teijeiro (*)

Rebanadas de Realidad - Buenos Aires, 11/06/03.- En su discurso inaugural el Presidente Kirchner ha cuestionado una "creciente anarquía educativa" producto de una "federalización de la educación de resultado dudoso". Su objetivo es recuperar el rol del Estado Nacional en materia de planificación y contenidos de la educación y de los sistemas de formación y evaluación docentes. Justifica en cambio que las provincias continúen gestionando las escuelas. Las definiciones de Kirchner son importantes porque es el primer reconocimiento de la clase política (y particularmente de un ex gobernador provincial) del fracaso de la federalización de la educación. Pero su discurso muestra también una pobreza de ideas para solucionar los graves problemas de la educación pública y de nuestro distorsionado federalismo. Veamos por qué.

El fracaso de la descentralización educativa

El país no tiene hoy una política educativa de alcance nacional. La realidad es que hay tantas políticas como provincias. En los hechos son éstas las que deciden qué enseñar, cuánto aprendizaje exigir, cómo formar a los maestros, cómo remunerarlos, qué prioridad otorgarle al presupuesto educativo, cómo manejar a los gremios docentes, etc. El gobierno nacional se reserva un rol de coordinador en el Consejo Federal de Educación, pero ni siquiera ha sido capaz de embarcar a todas las provincias detrás de la reforma educativa hecha en los 90. La aceptación de esa reforma ha sido dispar, lo cual no es tan relevante (porque la reforma no fue relevante), pero es un síntoma inequívoco de la imposibilidad de imponer políticas nacionales. ¿Por qué es imposible tener una política educativa única?. La razón es que los Gobiernos provinciales no dependen de transferencias presupuestarias específicas (que fueran tácitamente condicionadas a la aceptación de pautas nacionales), sino de fondos de coparticipación federal que se pueden gastar libremente y sin condicionamientos en cualquier tipo de gasto público. En este contexto no hay política educativa nacional que pueda ser "consensuada".

¿Pero es necesario que exista una política educativa nacional?. Por supuesto que lo es, por lo menos para asegurar una homogeneidad mínima. Un argumento esencial para que el Estado intervenga en la educación es asegurar la igualdad de oportunidades. Si ese objetivo no existiera, la educación estatal perdería su gran argumento. El problema es que cuando las provincias son "soberanas" en materia educativa, pueden dedicar esfuerzos muy dispares a la educación, dependiendo de las preferencias de sus gobiernos. El indicador más claro en ese sentido es el gasto educativo por alumno. Las discrepancias entre provincias son fenomenales. La provincia que más gasta es Santa Cruz con $ 3,032 por año por alumno.(1) La que menos gasta es Corrientes con $ 840 por año por alumno . Entre estos dos extremos tan alejados se extiende el abanico de las demás provincias. ¿Estas diferencias obedecen a que las provincias pobres no tienen plata para llegar a un mínimo de gasto educativo por alumno?. No, no es así. Con la excepción de la Capital Federal, la Provincia de Buenos Aires, Córdoba y Neuquén, todas las provincias reciben más dinero por coparticipación y otras transferencias que el que gastan en todo tipo de gasto social (educación, salud, vivienda, etc). El tema es que se gastan buena parte de los impuestos nacionales (que les llegan por la coparticipación) en burocracia y corrupción. Para muchos de los feudos provinciales, educar al soberano no es una prioridad. Cuando mayor sea la ignorancia, más fácil es manejar a la gente con populismo y clientelismo.

Las perversiones de la coparticipación federal

Las perversiones de la coparticipación son ampliamente conocidas. El principal argumento es que disocia la facultad de gastar de la responsabilidad de cobrar los impuestos (y pagar los costos políticos por ello). Un sistema de esta naturaleza conduce a problemas fundamentales de comportamiento de la clase política. No hay incentivos para moderar el gasto público y hacerlo eficiente, pues no se debe responder ante los propios ciudadanos. Por el contrario, el mejor gobernador es aquél que tiene capacidad de lobby (o de extorsión política) a nivel nacional, para conseguir más recursos nacionales y gastar más localmente. Es un sistema que incentiva la indisciplina, el despilfarro y prioriza los intereses locales por encima de los nacionales.

La coparticipación federal es ante todo una regla perversa que impide un funcionamiento razonable de la clase política. Pero es también un mecanismo que dificulta el manejo macroeconómico a nivel nacional. La actual coyuntura económica es un ejemplo claro en ese sentido. El crecimiento de la recaudación que está ocurriendo en buena parte se filtrará a las provincias a través de la coparticipación automática y terminará en más gasto público corriente. Una política macroeconómica nacional que intentara aumentar el superávit primario, bajar los impuestos distorsivos o financiar un destino específico para el gasto público (como un plan de obras públicas o planes de emergencia social), se verá seriamente limitada por la derivación automática de una parte substancial del crecimiento de la recaudación nacional a los fines que las provincias decidan.

Una solución de sentido común

Cualquier solución de fondo de estos problemas requiere:

  • · Que exista correspondencia entre la decisión política sobre el gasto y la responsabilidad de cobrar impuestos. Para que exista un comportamiento responsable de la clase política es esencial que las provincias y municipios sólo decidan sobre el gasto que financian con sus propios impuestos.
  • · Que el gasto social que se sostiene con la recaudación nacional, se oriente a los fines sociales de acuerdo con las políticas nacionales que se establezcan. Los pobres no son distintos por vivir en La Rioja o en el gran Buenos Aires. No se justifica que las provincias reciban un cheque en blanco y tengamos como resultado enormes disparidades para atender situaciones similares en distintas provincias.

La solución simultánea a estos dos problemas es posible porque los montos que reciben las provincias por coparticipación federal y otras transferencias son prácticamente idénticos al monto que el conjunto de provincias gastan en tareas sociales.(2) En estas circunstancias la reforma que "mata dos pájaros de un tiro" consiste en eliminar de un plumazo la coparticipación federal (y cualquier otra transferencia automática) y financiar los programas sociales directamente con transferencias de destino específico desde el Presupuesto Nacional. Esto es lo que hay que hacer. ¿Se trata de una propuesta "unitaria"?. De ninguna manera, las provincias seguirían ejecutando el gasto social. Se aseguraría sí un gasto mínimo homogéneo en todo el país, pero tampoco nada impediría que las provincias gastaran por encima de ese mínimo aportando recursos propios.

La eliminación inmediata de la coparticipación federal permitiría recobrar el manejo de una política fiscal a nivel nacional, aspecto particularmente esencial en esta coyuntura. Pero la reforma tiene que ir acompañada de otras medidas. Poco se ganaría en cuanto al comportamiento de la clase política si el lobby por la coparticipación se transformara en lobby por mayores transferencias desde el presupuesto nacional. Para evitar este problema, deben fijarse criterios de distribución objetivos para las distintas partidas sociales. Por ejemplo, las transferencias para educación deberían decidirse estrictamente en función del número de alumnos matriculados en cada jurisdicción e incluso de la participación relativa de alumnos pobres en cada provincia, pero evitando cualquier otro criterio subjetivo o de difícil evaluación.

La reforma también requerirá un régimen de transición. Si bien es cierto a nivel agregado los números de transferencias y de gasto social coinciden, la mayoría de las provincias reciben más por transferencias que lo que gastan en áreas sociales.(3) De aplicarse estrictamente la reforma, la mayoría de las provincias (con las excepciones citadas) probablemente pasarían a recibir menores recursos. Cuando así lo fuera, debería instrumentarse un régimen de transición de pocos años que asegure inicialmente las mismas transferencias pero que fuerce (gradual pero firmemente) a las provincias a una racionalización burocrática y a dar prioridad a los gastos sociales de acuerdo a pautas nacionales mínimas.

Ahora, ¿no sería mejor eliminar la coparticipación transfiriendo facultades tributarias a las provincias?. Esta sería una forma alternativa de eliminar los incentivos perversos de la falta de correspondencia fiscal, pero tiene el grave inconveniente de impedir cualquier política social de equiparación nacional. Las provincias pobres deberían atender con esfuerzo tributario propio objetivos distributivos nacionales que pueden ser excesivos para sus capacidades tributarias. En este caso el resultado sería que no cumplirían con las pautas nacionales y la presión para recibir transferencias compensatorias (con vicios similares a los de la coparticipación) resurgiría.

Un paso necesario pero insuficiente

La reforma sugerida es un paso en la dirección correcta. Tiene la ventaja inmediata de recuperar la posibilidad de realizar una política fiscal a nivel nacional. También eliminaría los vicios más burdos de la coparticipación federal y la anarquía al momento de ejecutar políticas sociales que tienen objetivos nacionales. Desde el punto de vista político, la reforma es necesaria para pasar de un populismo irresponsable a un centro izquierda moderado con chances de utilizar el Estado más eficientemente para fines distributivos.

Sin embargo, no puede soslayarse que la propuesta formulada es un paso necesario pero insuficiente. Asegurar que el gasto por alumno sea similar en todo el país no asegura que se va a gastar con la misma eficiencia ni que los maestros, aún cobrando lo mismo, vayan a tener las mismas capacidades. Los problemas de la educación tienen múltiples causas que deben ser enfrentadas simultáneamente, cosa que es posible sólo si hay una política educativa nacional. Pero nada asegura que cualquier política educativa nacional sea exitosa. El gran problema remanente es que la educación estatal continuará gestionada por burocracias ineficientes y por gremios que defienden el interés de ñoquis y mediocres. Pero para que esto se reconozca habrá que esperar. Este gobierno no está ideológicamente preparado para hacerse este cuestionamiento de fondo.(4)

Notas
(1)Datos del año 2000 provistos por la Dirección de Gasto Social Consolidado del Ministerio de Economía.
(2)Durante los últimos años tanto las transferencias del gobierno nacional a los gobiernos provinciales como los gastos provinciales en áreas sociales, han fluctuado marginalmente alrededor de los $ 18,000 millones anuales.
(3)La Ciudad y la Provincia de Buenos Aires son las dos jurisdicciones en que el presupuesto social excede largamente lo que reciben por transferencias. Córdoba y Mendoza oscilan año a año alrededor de un equilibrio entre ambas cifras. Todas las demás provincias, con la excepción de Neuquén, tienen presupuestos sociales inferiores a las transferencias recibidas desde el gobierno nacional.
(4)Para conocer la opinión del Centro de Estudios Públicos con respecto al problema educativo, vea "Una Educación para el Siglo XXI" y "No olvidemos la educación" en www.cep.org.ar.
 
(*)Presidente del Centro de Estudios Publicos.

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