Bufete de Informaciones Especiales y Noticias
FUNDACIÓN ARTURO ILLIA (FAI) - INSTITUTO DE LA ENERGÍA Y LA INFRAESTRUCTURA

Hacia el Plan Fénix II

Gustavo A. Calleja brinda a los lectores de Rebanadas el siguiente estudio que será presentado, el jueves 4 de agosto, en la Jornada del Plan Fénix y dentro del Área Temática "Infraestructura y servicios públicos", a realizarse en la Facultad de Ciencias Económicas, sita en la Av. Córdoba 2122 de la Capital Federal, en la sala 3 y de las 15 a las 19 hs.
EN VÍSPERAS DEL SEGUNDO CENTENARIO - 2 al 5 de Agosto de 2005
ÁREA TEMÁTICA I.: Desarrollo económico y equidad - Infraestructura y servicios públicos
ENERGÍA
Por Gustavo A. Calleja (*)

Artículos de Gustavo A. Calleja y de la FAI editados en Rebanadas:

Rebanadas de Realidad - Buenos Aires, 03/08/05.- "Y, cosa curiosa, a partir de 1938, cuando abandonaron México esas entidades económicas `civilizadoras´, el país ha vivido completamente en paz". Palabras pronunciadas por Jesús Silva Herzog, profesor universitario y artífice de la expropiación de las compañías petroleras por parte del gobierno mexicano, en la Cátedra América de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, siendo Decano de la Facultad el Dr. Isidoro Martínez y Presidente de la Universidad el Dr. Risieri Frondizi.

Introducción

Al recibir la invitación de los organizadores del Plan Fénix II, procedí a releer el trabajo aportado en la oportunidad del Plan Fénix I en el año 2002. Lamentablemente, los peores pronósticos que se formulaban sobre las consecuencias de la aplicación del Modelo Energético Neoliberal o de Mercado se han cumplido. El abandono de las políticas de considerar a los hidrocarburos como bienes estratégicos que hacen al pleno ejercicio de la soberanía y la seguridad de la Nación y de las concepciones que consideraban que los servicios públicos esenciales deben responder a las necesidades económicas y sociales de los argentinos y no a los intereses empresarios, garantizándoles la accesibilidad y la permanencia a los sistemas prestacionales, vigentes hasta julio de 1989, nos han encaminado a la crisis actual. Cuesta entender como a partir de la exteriorización de la misma se persista, no sólo en mantener, sino en profundizar el modelo energético neoliberal. ¿Cuáles son los argumentos para tratar de sostener a un modelo energético que funcionó libre de controles durante más de una década y que se muestra incapaz de aportar los servicios que le requiere un país con un 50 % de sus habitantes sumidos en la pobreza?

A los efectos del trabajo, consideré al sistema energético como una unidad, integrada por dos subsistemas, el eléctrico y el de hidrocarburos. Entiendo dentro del concepto de servicio público a la gestión económica de determinadas actividades estructurales, permanentes e imprescindibles para el normal desenvolvimiento de la vida económica; en esta definición cabe integralmente todo lo concerniente a los hidrocarburos, hoy definido como una actividad no regulada. Conciente de su importancia estratégica, posteriormente al análisis general, he dedicado comentarios específicos al tema petrogasífero.

Lo sucedido en el sector energético tuvo lugar dentro de un modelo socioeconómico de mercado que nos muestra una situación dramática, inocultable a pesar de los índices y declaraciones gubernamentales que nos hablan de un acelerado mejoramiento, y que incluyen severas críticas al proceso de los 90´, al que sus principales funcionarios contribuyeron a instalar y que ahora están profundizando. Estamos inmersos en una hiperdesocupación estructural, conflictividad social creciente, quiebre de las economías regionales, aumento de la inseguridad y la violencia, ausencia de planes que tiendan al logro de un proyecto de país del que se carece: En palabras de Rubén Berenblum, en su trabajo "Una propuesta para revertir la crisis argentina" hemos padecido "Una especie de suicidio colectivo que, con la aprobación explícita o virtual de buena parte de la población, llevó a nuestra clase dirigente a la aniquilación de activos afectados a la planificación, a la toma de decisiones, al control, a la producción y a la promoción social que nos había costado varias generaciones acumular". Afirma también que "que no se trata solamente de la destrucción física de las fábricas, sino del desbaratamiento del tejido social propio del desarrollo económico, cuya densidad se basa en componentes tanto de orden material como cultural, ambos conectados y mutuamente dependientes y cuya conformación requirió a las naciones evolucionadas un largo tiempo". Ese desarrollo industrial perdido y su consiguiente tejido social había contado como elemento básico constituyente a la política energética centralizada, planificada nacionalmente y ejecutada por las grandes unidades empresariales del Estado Nacional. Cualquier tipo de solución que pretenda aplicar para el área energética debe ser el elemento determinante para afianzar una nación socialmente equitativa, geográficamente equilibrada y, esencialmente, políticamente soberana.

Al mismo tiempo que observamos la situación descripta, vemos a un reducido grupo de empresas beneficiarias de las privatizaciones, que obtienen altísimos índices de rentabilidad, imposibles de obtener en cualquier otro lugar del mundo, derivados de marcos regulatorios y regímenes tarifarios o de libertad de precios que las favorecen, además de desgravaciones, exenciones, subsidios y prebendas de todo tipo. Además, poseen directa o indirectamente -a través de organismos internacionales o de gobiernos donde asientan sus casas matrices- una capacidad de presión política que hasta ahora no ha sido resistida por los gobiernos argentinos, sino todo lo contrario.

Si observamos el contexto externo, vemos que dentro de los países de Latinoamérica, e incluso del mundo, de un desarrollo similar, somos los únicos que estando precariamente "castigamos" a nuestro pueblo permitiendo a esas unidades empresarias aplicar el precio internacional en el sector energético que, además, conlleva una resignación de soberanía al aceptar que los precios básicos de la economía, como lo son el del petróleo y el gas en boca de pozo, se fijen fronteras afuera, entre disputas políticas y económicas donde intervienen las más importantes naciones consumidoras, los grandes productores OPEP y extra OPEP y las multinacionales del sector, dando vida a un extraño mercado donde las herramientas de discusión suelen ser de tipo bélico y, en cuanto nos interesa, Argentina no existe. También nos distinguimos por seguir permitiendo exportaciones al mismo tiempo que caen significativamente las reservas y, en el caso del gas natural, el 40 % de la población -los más pobres- no tiene acceso a sus redes y se lo condena a adquirir, cuando pueden, combustibles sustitutos cotizados a valores internacionales.

Políticamente, el panorama señalado va acompañado de un descreimiento político generalizado en los gobernantes, e incluso en el sistema democrático, siendo esto último realmente preocupante. Estas son cuestiones que deben ser analizadas profundamente, atento a la nueva realidad política y social, en el convencimiento de que el proceso privatizador no sólo tiene consecuencias económicas y sociales, sino que incide de modo muy importante en las bases mismas del sistema político, porque afecta los derechos y las potestades políticas de todos.

El proceso privatizador y desregulador del área de la energía, por las características infraestructurales que posee, ha sido determinante en la consolidación del Estado de Malestar vigente. Las empresas que en manos estatales eran sinónimo de civilización y desarrollo, han sido convertidas en generadoras de desaparecidos sociales. Llegado el inevitable fin del insostenible Modelo de Mercado, debe ser el energético el sector que encabece el cambio de las condiciones socioeconómicas, destinado a devolverle a los compatriotas la libertad más importante que les fue quitada: la de salir de la pobreza.

El Modelo de Estado Empresario: racional, nacional y centralizado

Desde la gestión presidencial de Hipólito Irigoyen comenzó a crearse un país distinto, tendiente a ser solidario y equitativo. La economía fue subordinada a la concepción política de la vida en sociedad, cuyo objetivo principal consiste en lograr el desarrollo integral de las personas. Los bienes comunes y estratégicos, tal es el caso del petróleo, fueron puestos al servicio de los intereses nacionales y la compleja problemática de los servicios públicos fue encarada en sus ejes centrales por el Estado Nacional, que aplicó un cierto sentido regional. Ello es particularmente notable en la ejecución, administración y evolución de las políticas desarrolladas por sus organismos centralizados o autárquicos y sus empresas. A veces esta característica regional fue implícita y obligada, atendiendo a la aparición de necesidades inmediatas e impostergables, con el consiguiente desorden e improvisación, pero es imposible negar que vastas regiones deben el grado de desarrollo alcanzado a este tipo de políticas, tal es el caso de la Patagonia. Cortado ese proceso en 1989, finalizó el progreso; por ejemplo, no se desarrolló el carbón, ni se plantaron industrias en zonas desérticas o semidesérticas, ni incorporaron áreas al sector agrícola, ni se controlaron las crecidas hídricas; de incorporar argentinos a sistema de los servicios públicos, se pasó a expulsarlos.

En el Modelo Estatal, el Estado Nacional terminó planificando, administrando y controlando, en forma total o compartida con algunas provincias, los ferrocarriles, los bancos, los subterráneos, el transporte automotor de carga y pasajeros, el agua corriente y las cloacas, la energía eléctrica, los combustibles líquidos y gaseosos, la red vial, el transporte aéreo y marítimo y sus correspondientes infraestructuras, las telecomunicaciones, el servicio de correos y, en el área metropolitana, ejerciendo un papel rector, la recolección de residuos y el saneamiento urbano. En síntesis, la atención de los servicios públicos esenciales, cuya suma integra el concepto superior de bien común, estuvo a cargo del gobierno nacional y complementariamente, por las autoridades provinciales. La racionalidad interdependiente entre las áreas del transporte, energía e industria no tiene más vigencia; la planificación y ejecución estatal fue reemplazada por "la mano invisible del mercado" y así vemos que, prácticamente, han desaparecido los ferrocarriles lo que induce a un consumo energético irracional, como también observamos que se la incorporación de automóviles gasoleros al mercado, priva del gasoil que antes era destinado con exclusividad al campo y al transporte y obliga a su importación, al mismo tiempo que sobran naftas, sin olvidar que la generación eléctrica es cada día más dependiente de los combustibles fósiles.

Ese modelo mostraba diferentes esquemas de estructuración y diferentes formas de funcionamiento. Por ejemplo, no eran similares las organizaciones y prestaciones de SEGBA, del CEAMSE o de Vialidad Nacional. Tampoco lo eran la calidad de los servicios que prestaban Obras Sanitarias y ENTEL con los de YPF estatal, Aerolíneas Argentinas o Gas del Estado, por más que una renovada, constante, e inteligente campaña ideológica -cuyos orígenes más recientes se ubican a partir del golpe de 1976- las haya igualado a todas hacia abajo. Tampoco debe olvidarse que la administración de Carlos Menem produjo, premeditada y previamente, un sensible deterioro en las actividades de todos los entes destinados a pasar al capital privado. El modelo mostraba muchos más aspectos positivos que negativos, pero resulta insoslayable anotar que su lógica política, su finalidad y sus efectos son absolutamente opuestos e incompatibles con el actual esquema neoliberal, de Estado Regulador, privatizado, irracional, prebendario y desnacionalizado.

En el ámbito energético la base del mismo fue la creación y el desarrollo de Yacimientos Petrolíferos Fiscales. El objetivo político de su accionar -compartido por la gran mayoría de los argentinos- consistió en la obtención de la independencia económica, sin la cual la soberanía política se tornaba ilusoria, tal como sucede en la actualidad. Para el logro de tal fin, primero se desarrolló YPF en cuanto empresa integrada horizontal y verticalmente y, en 1929, en términos de Enrique Mosconi, se "tomó el mercado" de los combustibles líquidos, desplazando a los "trusts internacionales del petróleo", en base a producción local por ella descubierta y desarrollada, transportada y refinada por la empresa pública. Sobre el precio de venta de los combustibles líquidos se fueron cargando impuestos internos al consumo, conocidos como Fondos Energéticos y Viales y también el Impuesto al Crudo Procesado, que se convirtieron en la fuente de recursos determinante y permitieron construir la casi totalidad de las redes camineras nacional y provincial, el sistema de gasoductos troncales y secundarios y las represas hidroeléctricas nacionales y provinciales. Es decir, la renta del petróleo generada hasta julio de 1989, permitió construir la infraestrutura energética y vial de que hoy disponemos, sin olvidar la existencia de reservas de hidrocarburos de 38 años para el gas y 23 para el petróleo, las contribuciones para la seguridad social y los bajos precios, el desarrollo del uso racional de la energía y el financiamiento para sectores productivos y demás empresas estatales y desde 1967, el Impuesto a la Transferencia de Combustibles (hot ITC) que terminó siendo destinado al Estado Nacional y coparticipado. También se deben a YPF las inversiones para desarrollar los polos Petroquímicos de San Lorenzo, Ensenada y Bahía Blanca. Se puede afirmar que el Modelo Privatista ha vivido de la herencia recibida del Modelo Estatal.

En otros términos, la captura de las utilidades originadas en la explotación petrolera permitieron el desarrollo de la infraestructura física de la Nación; su privatización a precios de liquidación, implicó la cesión de esos recursos al sector privado. Luego de más de una década del sistema de mercado, durante la cual los grupos empresarios del sector actuando libres de cualquier tipo de control estatal, giraron al exterior cuantiosas ganancias, las reservas disminuyeron a doce años para el gas y a ocho para el petróleo -vistas desde una visión optimista- a causa de la explotación intensiva y depredatoria, la inexistencia de inversiones exploratorias y de exportaciones violatorias de las Leyes de Hidrocarburos y del Marco Regulatorio del Gas, no se ha construido ningún nuevo gasoducto troncal para abastecer el mercado local, ni iniciado ninguna represa hidroeléctrica, ni construido un solo metro de camino salvo los financiados mediante el sistema de "peaje anticipado".

El Modelo del Estado Regulador, liberal o de mercado

Además de lo señalado en el título anterior, es indiscutible que las políticas iniciadas y aplicadas desde julio de 1989, produjeron una profunda reorganización de los servicios públicos, especialmente a través de las privatizaciones, que redujeron sustancialmente el rol estatal. El proceso privatizador, justificado teóricamente en la necesidad de mejorar la calidad, disminuir sus costos, bajar los precios y tarifas y eliminar las pérdidas que, supuestamente, generaban esas prestaciones, no consistió en otra cosa que la resurrección política de decimonónico dogma liberal que permitió trasladar el poder real del Estado a grandes grupos económicos, que disfrutaron de ganancias propias originadas en inversiones ajenas.

Es una correcta aplicación práctica de la teoría desarrollada por Viviane Forrester en su libro "Una extraña dictadura", donde sostiene que no es la economía la que rige la política, sino una política de vocación totalitaria que destruye la economía en beneficio de la especulación. Al mismo tiempo, coordinadamente, le permitió al Estado obtener recursos financieros para cubrir los déficits originados, mayormente, en la preferente atención otorgada al pago de los servicios de la deuda externa. El cambio en la titularidad del poder real implicó un cambió político, cuya trascendencia concreta en la vida cotidiana de los ciudadanos aún no ha sido estudiada con la debida atención. El caso argentino confirma empíricamente, la afirmación de Paul Samuelson: "Los mercados son macroineficientes".

A partir de la reunión del Grupo de los Siete realizada en 1985 -donde se resolvió aplicar mundialmente políticas desregulatorias y privatizadoras- el Banco Mundial dejó de efectuar préstamos para desarrollar sectores estructurales y sólo los otorgó para estudiar y materializar el desmantelamiento de los aparatos estatales, especialmente los empresarios que se encontraban a cargo de áreas básicas y rentables. En el 2005, veinte años después, estamos asistiendo a sus arrepentimientos verbales. En esa línea de sumisión al FMI y al Banco Mundial, la eliminación del Ministerio de Obras y Servicios Públicos concretada en 1991, expresó la clara intención de delegar la intervención estatal en la configuración de la infraestructura económica de la actividad privada. El traspaso de las atribuciones de ese Ministerio al de Economía significó también la virtual afectación de la infraestructura física existente a la atenuación de los desequilibrios financieros.

Con la gestión Kirchner, la ubicación de la Secretaría de Energía volvió a depender del ministerio ejecutor -ahora llamado de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- pero sin que cambiara la política; es más, se están creando fideicomisos y otorgando beneficios fiscales para desarrollar inversiones que deberían haber sido ejecutadas por las licenciatarias y concesionarias beneficiarias del proceso privatizador o que deberían haber surgido del libre funcionamiento del mercado. Además, el Ministerio de Economía, demuestra la continuidad de la misma política aplicada en los 90, pues privilegia los aspectos financieros -ingresos originados por exportaciones ´hidrocarburíferas (las retenciones) y por impuestos- destinados en gran parte al pago de la deuda externa, por sobre la aplicación de políticas racionales vigentes en los países más importantes, sobre un recurso no renovable, estratégico y, para la Argentina, escaso.

Un reducido número de grupos empresarios posee el control accionario, o en algunos casos, la gestión empresarial, acentuándose día a día la concentración y la desnacionalización que en el área de la energía es casi total. Esos grupos han diversificado su accionar en casi todos los servicios públicos y las actividades básicas vinculadas a los mismos, integrándose vertical y horizontalmente. En el caso de los hidrocarburos, la premeditada formación oligopólica generada (Decretos Desreguladores N° 1.055/89 y N° 1.212/89 y Ley de Privatización de YPF N° 24.145) .nos muestran que, aproximadamente, ocho empresas concentran el 90% de la producción y transporte de petróleo y gas, y cuatro sociedades manejan similar porcentaje de refinación y comercialización.

Con vergüenza republicana, debemos reconocer que el Presidente de Repsol-YPF S.A. es más poderoso que el Presidente de los argentinos. El cambio de Presidente del Reino de España motivo el desplazamiento de la máxima autoridad de Repsol y su reemplazo por alguien afín al PSOE; importa señalar que la petrolera citada no tiene capitales estatales y su mayoría accionaria pertenece a grupos privados españoles, especialmente financieros, pero no ha dejado de ser una herramienta política al servicio de los intereses vitales de España; idéntica situación se muestra en Francia con Total, donde el gran gestor de sus emprendimientos internacionales el el Presidente de la República. Consecuentemente, las inversiones estratégicas se deciden en España y le son comunicadas al complaciente gobierno argentino; claro ejemplo que nos ubica en una situación de colonia, como antes de 1810. En la reciente crisis boliviana, los gobiernos brasilero y argentino ejercieron públicamente su influencia a favor de los intereses de Petrobrás y Repsol-YPF, respectivamente, y en contra del pueblo boliviano; la diferencia es que la primera es el estado brasileño y la segunda española.

Los gobiernos anteriores al actual, obligados por sus problemas financieros, vendieron a precios de oferta las tenencias residuales de acciones-casi siempre a los mismos grupos mayoritarios- y se observó como los grupos nacionales son quienes se han ido desprendiendo de sus participaciones, con lo cual no sólo se acrecentó la conformación oligopólica de los sectores prestatarios, sino también su extranjerización. Lo más importante de destacar es que, políticamente, estos grupos de capital fortalecen su poder real y ello deriva en otro perjuicio para el Estado Nacional, pues no es lo mismo afrontar una situación de conflicto con empresarios locales que con extranjeros.

Desde 1989, diluido el principio de bien público que debe guiar la acción del estado moderno, se resigna el futuro, es decir, la función planificadora del Estado. En consecuencia, ese futuro depende de lo que esas empresas decidan en función de la rentabilidad esperada, sin que importen el interés nacional o los aspectos sociales. Así lo demuestran las actitudes y las declaraciones de las empresas y sus principales directivos, por ejemplo, ante las puebladas neuquinas de Plaza Huincul, Cutral-Có y Rincón de los Sauces y más recientemente las de Chubut y Santa Cruz Norte. Bajo ningún punto de vista es admisible cualquier tipo de represión contra compatriotas que perdieron su ocupación y piden algo tan "revolucionario" como pan y trabajo.

En la práctica, el sistema de Estado Regulador -y controlador- que reemplazó al del Estado Empresario, ha fracasado totalmente. Ese control -cuya existencia es sólo teórica- está a cargo de un sinnúmero de reparticiones llamadas entes reguladores, direcciones o comisiones nacionales, unidades de coordinación, órganos de control y tribunales arbitrales, creados por Ley sólo en los casos del gas (ENARGAS), la energía eléctrica (ENRE) y la actividad nuclear. Los restantes lo fueron mediante decretos que otorgan distintos grados de autarquía formal. En el área energética, la Secretaría de Energía, premeditadamente desmantelada, ha gestionado a favor de los intereses empresarios -al igual que los organismo recién mencionados- y entre las innumerables críticas que pueden formulársele están las referidas a las autorizaciones de exportaciones de petróleo y gas, sin haber asegurado el autoabastecimiento interno, ni un adecuado nivel de reservas y las necesarias inversiones de riesgo exploratorio, ni la preservación del medio ambiente.

Las disposiciones del artículo 42 de la Constitución Nacional sobre la participación de las asociaciones de consumidores en los entes reguladores y acceder a las informaciones relacionadas, fueron ignoradas, al igual que las referidas a explotación de los recursos naturales que deben contemplar los intereses de las generaciones futuras y la preservación del ambiente. El mecanismo de las audiencias públicas, donde el ente -integrado sólo por funcionarios del Pode Ejecutivo- cumple funciones de tribunal administrativo de primera instancia, son una mera formalidad, pues en los temas importantes el fallo se conoce de antemano: siempre favorece a las empresas.

Increíblemente, se había insertado en la clase dirigente, tanto oficialista como opositora, la errónea e ingenua o interesada creencia, de que todos lo inconvenientes que muestra el funcionamiento de los servicios públicos y de las demás actividades privatizadas, se solucionarán mágicamente mediante una corrección en el funcionamiento del correspondiente ente regulador o, mediante su creación por ley si correspondiere. Tal razonamiento, descartado ante la crisis actual, ignora que el aspecto medular del problema no reside en el accionar o en la existencia de un organismo de regulación y control, sino en la reestructuración integral de todos los sectores involucrados. Y esta constituye una ineludible obligación que deben asumir los poderes políticos.

Para poder comprender el funcionamiento de los organismos de control, es necesario considerar la intervención de los grupos económicos en el proceso privatizador, ya sea en forma previa, concomitante y posterior al traspaso, valiéndose de las urgencias financieras gubernamentales y de sus compromisos con los organismos internacionales en pro de la desarticulación del sector público. Esta intervención les permitió:

  • a) participar activa y decisivamente en el diseño estructural, en las condiciones de funcionamiento posterior y en la elaboración de los pliegos de bases y condiciones. Solamente así, bajo el concepto de "Distribución del Negocios" se puede entender, por ejemplo, la desarticulación de la red de gasoductos troncales, mediante la creación de dos compañías transportadoras, como también organizar la distribución dentro de la región metropolitana -concebida en su menor dimensión geográfica- a dos empresas; la división de SEGBA en tres sociedades distribuidoras y cinco generadoras independientes entre sí, como también la venta individual de las hidroeléctricas; la desarticulación del sistema ferroviario, etc...;
  • b) conseguir la ausencia de control en los primeros años de funcionamiento y la levedad de los controles posteriores cuyas normas, en algunos casos, tornan casi imposible la imposición de la máxima sanción que es la caducidad de la concesión o el permiso;
  • c) beneficiarse con la libertad de precios (combustibles líquidos, producción de petróleo y gas, generación eléctrica) o la fijación de regímenes de tarifas que le permitieron obtener altas rentabilidades, a fin de que la consecuente tasa de retorno les permitiera recuperar rápidamente sus inversiones, ante el riesgo político que conllevan las irregularidades contenidas en cada proceso, como es el caso del desconocimiento de las disposiciones de la Ley de Hidrocarburos (Nº 17,119) y de las Leyes Regulatorias Eléctrica y Gasífera (N° 24.065 y N° 24.076) y de los criterios y formas de valuación aplicados establecidos en la Ley de Reforma del Estado Nº 23.696;
  • d) obtener un trato preferencial que se materializa en los ajustes tarifarios y en la no aplicación a las concesionarias de producción de la Ley de Hidrocarburos de la Ley de Convertibilidad, que es una Ley de orden público. La misma establecía que la cantidad de pesos en circulación no podía exceder a la cantidad de reservas libres y que en la paridad de un peso igual a un dólar existirá libre compraventa de monedas extranjeras; pero además, prohibía todo tipo de indexación hacia arriba, incluso la de los convenios colectivos de trabajo y de impuestos. Jamás fue respetada por las petroleras que ajustaron el valor del petróleo en boca de pozo en base a las variaciones del precio internacional del mismo. En el caso de las transportadoras eléctricas y de gas, sin que surja de la Ley, se las eximió de la obligación de construir ductos o líneas troncales.

Evaluación Comparativa entre los dos Modelos de Estado: principales diferencias

Se pueden resumir los resultados del proceso privatizador sobre el rol del Estado comparándolos, en términos generales, con el modelo anterior. A tal efecto puede señalarse que:

  • a) Los niveles tarifarios y de precios son significativamente más altos, afectando los conceptos de accesibilidad irrestricta y permanencia vigentes anteriormente, que derivan del criterio de bien común y que tienen aceptación universal. Grave es el caso del gas natural, donde a los altísimos niveles de tarifas se le suman valores de instalación que superan en dos o tres veces a los costos reales y a los precios que cobran algunas subdistribuidoras pertenecientes a los municipios y cooperativas, como las existentes en Junín y 9 de Julio, respectivamente. Tal circunstancia ha provocado que en los últimos doce años sólo se hayan incorporado, aproximadamente, 1.000.000 usuarios domésticos, es decir, 84.000 anuales, cuando en el gobierno del Presidente Alfonsín -y actuaban Gas del Estado e YPF- se agregaron 2.300.000 usuarios, con una equivalencia aproximada a los 420.000 por año.
  • b) Los servicios prestados son, en la mayoría de los casos, peores en lo que hace a confiabilidad, seguridad, salubridad y atención medioambiental.
  • c) Los costos de producción y prestación son, generalmente, superiores. Esta característica, demostrativa de ineficiencia, se debe a:
    • a) Un deficiente nivel técnico de los operadores, que es clave como generador de costos excesivos o innecesarios. Debe señalarse que no todos los operadores carecían de antecedentes valederos. Algunos de ellos, internacionalmente reconocidos, han decepcionado pues no alcanzaron el grado de idoneidad esperado;
    • b) La prioridad otorgada por las empresas a la obtención inmediata de rentabilidad y el equivocado camino elegido para obtenerla. En lugar de reducir sus costos mediante el logro de una mayor eficiencia y eficacia operativa, eligieron métodos equivocados que les produjeron resultados inversos a los buscados. Por ejemplo, la disminución indiscriminada de los planteles de trabajadores -regida generalmente por criterios economicistas extremos y teñida en ciertos casos de connotaciones ideológicas- provocó el alejamiento de los más capacitados. Además, el pronunciado déficit incurrido en los gastos de mantenimiento y en los niveles de inversión, generó inocultables deficiencias en los servicios, imposibles de ser disimuladas mediante abrumadoras y permanentes campañas publicitarias, con las consiguientes pérdidas de ingresos;
    • c) Los errores de diseño estructural y la ausencia de coordinación operativa entre las empresas, originados en las graves fallas de planificación del proceso privatizador, tales como los citados casos de Gas del Estado, SEGBA, Hidronor y Agua y Energía Eléctrica. El gran apagón de febrero de 1999 -llamado el Apagón del Siglo- donde los vecinos domiciliados en el límite entre Edenor y Edesur estaban privados o no de energía según vivieran en la vereda de los números pares o impares, es un ejemplo dramático e indiscutible de una errónea estructuración y una muy mala gestión operativa.
    • d) La vigencia de marcos reguladores que favorecen en exceso a las empresas ha creado una conciencia de impunidad, que se refleja en el trato con los usuarios y en la certeza de que todos sus costos, sin excepción, son trasladables a los precios o tarifas. El ejemplo más evidente lo constituyen las compras de gas natural en boca de pozo, efectuadas por las distribuidoras a los concesionarios de producción de la Ley N° 17.319, donde algunos de sus titulares son a su vez integrantes de los consorcios distribuidores. Esta circunstancia se agrava por la negativa de someter al análisis de todos los interesados, sus costos integrales -tanto en las audiencias públicas como en los controles que debe efectuar la Auditoría General de la Nación y que también puede concretar la Secretaría de Energía- alegando que son confidenciales, cuando en ningún país del mundo se reconoce esa característica a los costos de una empresa de servicios públicos.
    • e) Una deficiente actuación de los politizados organismos de regulación y control, donde algunos de sus integrantes iniciales son los mismos responsables de haber planificado y ejecutado las privatizaciones del sector y por ende, creadores de los marcos regulatorios recién criticados. Tales son los casos de ENRE y del ENARGAS;
  • d) La total desprotección de los consumidores que, de usuarios, han sido convertidos en clientes cautivos de oligopolios privados.
  • e) El descuido de las obligaciones de cuidado y preservación de las condiciones ambientales, observable, por ejemplo, en la construcción de dos gasoductos de exportación, donde, en principio sobra uno y el Norandino atraviesa el Parque Nacional Calilegua en el Norte; en la instalación de estaciones de servicio en lugares inapropiados, o el caso de las naftas contaminantes, cuyos efectos negativos se han agravado al reemplazarse el tetraetilo de plomo por porcentajes de aromáticos o derivados de los mismos, que exceden ampliamente las proporciones permitidas. Tampoco pueden dejar de mencionarse los distintos accidentes sucedidos en la vía pública, provocados por la desidia de las empresas concesionarias. Asimismo, la contaminación de ríos y tierras producidas en Rincón de los Sauces, el área petrolera más importante del país, y en todo el cauce del Río Colorado, es un ejemplo indiscutible.
  • f) La ausencia de inversiones de importancia destinadas a atender las necesidades del mercado interno, como lo marca el hecho de que no existe ninguna nueva represa hidroeléctrica en ejecución y el gasoducto troncal del Noreste (N.E.) depende de los requerimientos y problemas externos más que de las necesidades de quienes viven en las provincias del área. Dentro de este temática, interesa señalar que al exigir la actual Ley de Hidrocarburos, como también la Nº 24.074 (Marco Regulatorio del Gas), el abastecimiento prioritario del mercado interno, no encuadran dentro de las mismas los proyectos de exportación cuando más de la mitad de la población carece de la posibilidad de usar gas natural.

Defensa de los ciudadanos usuarios

Los reclamos e inquietudes de los ciudadanos dejaron de ser encauzados a través de los representantes políticos, pues las empresas han asumido atributos de superpoderes descontrolados, inclusive más fuertes que las instituciones republicanas. Así, los pedidos de informes del Congreso Nacional que resultaban aceptados por el justicialismo gobernante, raramente eran contestados por el Ejecutivo. Las leyes regulatorias que establecen la intervención vinculante del Legislativo para integrar los entes reguladores, han sido vetadas o desconocidas.

Los medios de comunicación han reemplazado a los organismos políticos y se han convertido en cajas de resonancia temidas por los funcionarios y las empresas. Los organismos de defensa del consumidor, con lentitud y eficacia relativa, han comenzado a actuar. Es notable el aumento de las demandas judiciales por parte de los consumidores, que recurren a la justicia ante la imposibilidad de que sus reclamos sean atendidos por las empresas o los entes reguladores. Pero, por otra parte, son pocos los usuarios que tienen la capacidad para asumir los costos de un juicio largo y fatigoso y, no es erróneo afirmar que los fallos judiciales ejemplificadotes se han destacado por su ausencia.

En resumen, el contexto ha cambiado, pero el consumidor está más desprotegido que antes. De ser un usuario que dificultosamente transitaba el camino para convertirse en un ciudadano con derecho a disponer de lo servicios públicos esenciales para vivir dignamente, ha pasado a ser un usuario-cautivo de monopolios privados, sujeto a todo tipo de abusos y expoliaciones.

El futuro: los cambios necesarios

Hasta ahora, la unidad constituida por todos los gobiernos y las empresas prestatarias ha resultado invulnerable. Muchas opiniones técnicas y políticas independientes, comparten la necesidad de examinar y revisar, caso por caso, las privatizaciones de los servicios públicos. Tanto los procesos de licitación como las adjudicaciones y los contratos suscriptos, registran irregularidades formales y de fondo que afectan seriamente no sólo la juridicidad de dichos actos, sino que hieren la genuina consideración de la seguridad jurídica, tan frecuentemente invocada para cubrir e indultar actos ilícitos y fraudulentos.

En el curso de este trabajo se habrá podido observar que, además de los problemas jurídicos recién comentados, los que hacen a la organización operativa-estructural y económica de los sectores productivos y/o de servicios son de una magnitud tal que tornan ineludible su total reorganización. Por ejemplo, la desintegración vertical del sistema eléctrico y la consideración del sector generador como un "no servicio público", además de liberarle el precio base del servicio, ha dado nacimiento a un inigualable engendro organizativo; las crisis de California y la costa este de EEUU y Canadá, donde imperan mejores controles y con niveles de ingresos que permiten la vigencia de tarifas más elevadas, son un ejemplo indiscutible, donde también fracasaron los entes reguladores.

La aspiración de revertir los perjuicios al interés nacional y que afectan la calidad de vida y el nivel de ingresos de los argentinos, que surgen, tanto de las ilicitudes jurídicas como de los despropósitos estructurales y las ganancias excesivas, ofrece hoy impedimentos y dificultades políticas y de orden práctico que ni siquiera los sucesivos cambios de gobierno han intentado cambiarlo, pues no han variado las políticas. Requiere una modificación drástica y profunda de la orientación política dominante, no sólo en el Gobierno, sino en los principales partidos de oposición, cuyas propuestas parecen ambiguas, cuando no temerosas u oportunistas e incluso de apoyo abierto al proceso privatizador, del que critican solamente aspectos formales nunca bien definidos. La previsible crisis que estalló en marzo del 2004 ha despertado un debate sobre el tema energético que estaba premeditadamente olvidado; hoy, el 80 % de los argentinos quiere volver a las prestaciones estatales, tanto en las actividades estructurales básicas como en la prestación de los servicios públicos derivados de las mismas.

Un auténtico cambio del modelo económico vigente -que se asienta, precisamente, en las empresas y actividades privatizadas- exige un poder político y una modificación de las representaciones parlamentarias nacionales no presumibles en el corto plazo. Si cabe destacar que cada día son más los parlamentarios y los candidatos que plantean el tema; la crisis de provisión energética y los estallidos sociales han ilustrado a la sociedad en una forma tal que el discurso privatista genera hilaridad.

A los aspectos ético-jurídicos y económico-operativos del proceso privatizador ya criticados, hay que sumarle los políticos, pues las empresas, además de estar ligadas estrechamente a la administración de turno, son un poder en sí mismas que profesan un neoliberalismo extremo y salvaje. Si la actual gestión pretende mejorar el nivel de vida de sus compatriotas y especialmente el de los desocupados, no sólo debe excluir de su gabinete a quienes profesen las mismas ideas neoliberales que guiaron a la administración anterior sino que también deberá dejar de compartir el poder con los grupos empresarios beneficiados del proceso privatizador No parece ser esta la visión de la administración Kirchner.

El actual gobierno nacional ha encontrado un país económicamente quebrado, con una descendente calidad de vida de sus habitantes e inmerso en una crisis socioeconómica de extrema gravedad, pero muchos de sus integrantes no pueden eludir su responsabilidad, derivada del apoyo que brindaron a la consolidación del proceso neoliberal. Dentro de este contexto, la crisis lo obliga a solucionar el tema de los servicios públicos y de las actividades económicas estructurales y estratégicas modificando radicalmente la actual situación, pues de otra manera no podrá ponerlos al servicio de un programa de desarrollo socialmente equitativo y geográficamente equilibrado que, lamentablemente, no se conoce, ni siquiera en los discursos. Está éticamente obligado a aferrarse al principio básico de que todo aquello que afecte directa o indirectamente el hábitat y el bienestar popular no le debe resultar ajeno, pues, ¿qué hay más incidente en la vida social que el sistema de los servicios públicos y de las actividades básicas? Consiguientemente, deberá enfrentar en serio, además de ataduras legales internas y externas, a las empresas prestatarias, de las que participan los más importantes conglomerados empresarios nacionales y extranjeros, y a los organismos internacionales como el F.M.I. y el Banco Mundial. Políticamente, en forma previa e ineludible, porque hace a su independencia de criterio y a su supervivencia en el gobierno, deberá recuperar el poder real que fue cedido a los grupos económicos. En caso contrario, le seguirá sucediendo lo mismo que hasta ahora, pues seguirá siendo jaqueado por empresas, gobiernos y organismos y le resultará cada día más dificultoso adecuar o disminuir los precios de los combustibles, las tarifas de gas y de energía eléctrica, como también pensar en utilizarlas como herramientas de progreso y equilibrio geográfico y social.

Los hidrocarburos

El mundo

Importa tratarlos especialmente, comenzando por sus características; de la concepción ideológica que se tenga sobre los mismos, dependerá la adscripción a alguna de las políticas que se han aplicado o que están en vigencia. En esencia, o se los define como un bien estratégico o una materia prima-poder o, por el contrario, como una simple mercadería comercializable, es decir, un commodity. La primera teoría también aprecia su cualidad de bien no renovable y, para muchos países -entre los que nos encontramos- es, además, escaso, por lo cual debe ser explotado racional y sustentablemente; mientras que las ideas "mercadistas" del Siglo XIX sostienen, alegremente, que cuando se acabe, "algo" lo reemplazará, por lo que sus características de no renovable y escaso pierden su razón de ser.

La centuria pasada fue considerada el Siglo del Petróleo y en la actual, acompañado por el gas, sigue conservado esa hegemonía, aunque debe compartirla con la tecnología y se enfrenta a justificados movimientos ecologistas. Tuvo una importancia decisiva en la definición de las dos guerras mundiales y actualmente, tanto las guerras actuales, la del Golfo Pérsico y la del Asia Central, como la venidera en Irán, confirman su carácter estratégico y revisten la característica de ser conflictos provocados por la posesión de las mayores y restantes reservas de hidrocarburos del planeta. En otras palabras, los Estados Unidos (EEUU) y sus socios menores del Grupo de los Siete (G7) más Rusia y China, se aseguran, a cualquier costo, sus abastecimientos de hidrocarburos por los próximos cuarenta o cincuenta años y con ello, consolidan su seguridad y el poder que ejercen mundialmente.

La situación se agrava no sólo por estudios que vislumbran la cercanía de la máxima producción obtenible de petróleo y gas -tocar techo- sino porque la incorporación de reservas muestra desde hace varios años una permanente declinación. Este contexto internacional, debe analizarse considerando que las reservas norteamericanas están en un bajo nivel y en declinación, que los ha obligado a abrir la reserva ecológica de Alaska a la explotación y a presionar al gobierno de Venezuela, poseedor de una de las mayores reservas del planeta, tanto de gas como de petróleo.

De lo expresado, interesa destacar, para cuando se aborde la situación nacional, los siguientes conceptos: a) que el tema de la seguridad en el primer mundo es prioritario y no se rige por el dogma del mercado; b) que para esas naciones, los horizontes de reservas pretendidos oscilan entre los cuarenta y cincuenta años, que no es un plazo menor; c) que el verdadero interés para las mismas, lo constituye la riqueza que está bajo el subsuelo -las reservas- y no las instalaciones de superficie o el mero consumo y d) que en una situación de escasez extrema, no habrá volúmenes disponibles para naciones como la nuestra..

Pero no sólo priva el concepto seguridad; también adquiere singular importancia la apropiación de las rentas que generan los hidrocarburos. Analizado el panorama internacional, de una forma u otra, todos los países -menos la Argentina- se apropian de gran parte de la misma. Las máximas autoridades de la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP) suelen manifestar que los problemas ocasionados por el alza del precio de los combustibles, se producen mucho más por las cargas fiscales con que los estados nacionales los gravan, que por el precio del crudo. Brasil, Venezuela y México, a quienes les va mejor que a nosotros, conservan en el área estatal a sus petroleras que les permiten capturar la casi totalidad de las rentas generadas y utilizarlas como herramientas básicas para su desarrollo y el control de sus precios internos.

Todos los días vemos que las oscilaciones del precio del petróleo son las únicas que provocan una inquietud generalizada. Hoy, el mundo desarrollado depende la producción de la OPEP, que si bien representa un tercio de la producción mundial, no puede ser reemplazada, de los ajenos a los productores ajenos a la misma.

Los razonamientos expuestos avalan el del mantenimiento del carácter estratégico de los hidrocarburos, por mucho tiempo y cada día más y mientras que no aparezca un bien sustituto que lo reemplace en volúmenes y precios, que sería en el mediano plazo. Tampoco los doctrinarios neoliberales nos han hecho conocer la existencia de algún commodity-poder, pero si debemos señalar que el razonamiento que los considera bienes comunes y transables, sirvió, siempre, de sustento ideológico para la privatización de las empresas energéticas.

El caso argentino

La configuración del sector energético argentino fue la resultante de las distintas políticas económicas que se aplicaron o, más concretamente, de las concepciones ideológicas que gestaron tales políticas. Sin olvidar que el petróleo constituyó un elemento determinante en las doctrinas y en la vida -y divisiones- de los principales partidos políticos y que Yacimientos Petrolíferos Fiscales (Y.P.F.) fue valorizada como una pieza clave de la seguridad nacional por parte de las Fuerzas Armadas. Desde su descubrimiento en 1907, fue considerado un bien estratégico, hasta la gestión presidencial de Carlos Menem. Cabe acotar que en 1907 gobernaba un presidente conservador, José Figueroa Alcorta.

La presencia del tema petróleo en los hechos más trascendentes de nuestra historia fue y sigue siendo constante, pues la sentimos permanentemente en nuestra vida cotidiana, ya sea en los valores de los combustibles, en las tarifas de los servicios públicos esenciales, en el nivel general de precios de la economía, en la producción agrícola y petroquímica y en los niveles de confort que podamos alcanzar.

La política energética aplicada desde julio de 1989 está construida sobre actos de clara ilicitud, para cuya protección se necesitó contar con una justicia dependiente que todavía subsiste parcialmente y un poder legislativo sumiso. Recordemos que esas leyes privatizadoras y desreguladoras se aprobaron en bochornosas sesiones parlamentarias, de quórum sospechosamente logrado, con controles ejercidos desde los palcos, "diputruchos" y rumores de sobornos mucho mayores a los que han provocado la crisis senatorial del 2000. En el caso de los hidrocarburos, mediante decretos, dictados con la excusa de reglamentar algunos artículos de las Leyes de Hidrocarburos y de Reforma del Estado, se desconocieron aspectos substanciales de las mismas. Esos simples decretos, han sido invulnerables a normas legales de mayor valor jurídico, tales como la Ley de Convertibilidad y la reciente Ley de Emergencia Pública N° 25.561, que prohiben todo tipo de indexaciones de precios.

El sistema energético nacional-estatal fue planificado teniendo en cuenta que el país poseía recursos hidrocarburíferos no abundantes, no ostentaba una buena situación geológica -demostrada en la baja producción promedio diario por pozo y poseía un buen potencial hidroeléctrico. Estaba plenamente integrado y la Secretaría de Energía de la Nación (SE) funcionaba como la entidad directriz, de lo que podría llamarse un holding. La apropiación de las rentas generadas se hacían por intermedio de las producidas por las empresas, de las partidas provenientes del presupuesto nacional y, especialmente, por medio de impuestos internos al consumo llamados fondos energéticos y viales.

Y.P.F. en cuanto sociedad petrolera estatal, constituyó una novedad mundial -ampliamente elegida como modelo- y fue concebida como una empresa integrada, vertical y horizontalmente, cuyo objetivo principal consistía en favorecer el desarrollo de la Nación en forma regionalmente equilibrada. Para ello, explorando, extrayendo, industrializando, transportando y vendiendo petróleo y sus derivados, prácticamente colonizó las más alejadas e inhóspitas regiones, construyó modernas refinerías, complejos sistemas de transporte, reemplazó a los caros combustibles importados por los fabricados localmente a precios accesibles y se apropió del mercado interno, desplazando a los trusts internacionales. En su historia también debe acreditársele el nacimiento y desarrollo de las industrias del gas, carbón y petroquímica, como también el avance científico-tecnológico que la llevó a producir catalizadores, lubricantes y combustibles de última generación en su Centro Tecnológico de Florencio Varela. No es aventurado decir que la Argentina presenta el perfil industrial que Y.P.F. le otorgó.

Dentro del sector de los hidrocarburos, las empresas eran, económica y financieramente, superávitarias, aunque este tema fue uno de los aspectos en que más fueron criticadas, a raíz de las supuestas pérdidas que generaban. Éstas, se originaban en: a) la utilización de las tarifas -incluyendo a los precios de los combustibles líquidos- como herramientas de la política anti-inflacionaria, sin la correspondiente compensación a las empresas por parte del EN, como sucede actualmente con las sociedades distribuidoras de gas privatizadas en los casos de los subsidios a las zonas de frío extremo. Es decir, que el débito quedaba reflejado en los Estados de Resultados de las empresas y no en la cuenta del decisor político: el Presupuesto General de la Nación; y b) la apropiación de sus ingresos genuinos por parte de su "único accionista", el EN, mediante impuestos y otros artilugios económicos y contables.

Si bien la Ley de Hidrocarburos lo permitía, no existían contratos de concesión de explotación -donde el concesionario decide libremente sobre las cantidades a extraer y sobre el destino comercial de los hidrocarburos extraídos- ni permisos de exploración otorgados a empresas privadas según la Ley N° 17.319. La participación del sector privado se realizaba mediante contratos de distinto tipo, pero en ningún caso se parecían a una concesión; eran convenios de locación de obras y de servicios, y de participación..

Como los hidrocarburos eran considerados como bienes estratégicos y no considerándose suficiente el nivel de reservas (por otra parte, era mucho mayor que el actual), sólo se vendían al exterior combustibles líquidos excedentes del mercado interno. No se exportaba gas natural.

En 1989, con la llegada al poder del presidente Carlos Menem, se modifican radicalmente las reglas existentes. Ideológicamente, los hidrocarburos se convirtieron en commodities y el que no pueda pagar los servicios públicos esenciales se queda sin ellos.

Las ventas de los activos de Y.P.F, ubicados en todo el territorio nacional, generaron el despido de 39.000 trabajadores; sólo quedaron en actividad 7.000 mil, con una apreciable disminución de la calidad y seguridad de la explotación de los yacimientos y refinerías, imposible de sustituir por los adelantos técnicos. Existen zonas desarrolladas sobre la base de la acción colonizadora de Y.P.F. que a raíz de los despidos, se encuentran en gravísimas condiciones socioeconómicas, con miles de desocupados, cuyas protestas -generalmente corte de rutas viales y puebladas- provocan graves episodios de represión.

La unidad empresaria Gas del Estado (GdE) fue prácticamente descuartizada en dos transportadoras y ocho distribuidoras, aunque hoy son nueve debido a la creación de Gas NEA. El mercado del gas fue dividido en producción, transporte y distribución, conservando solamente éstas dos últimas etapas la característica de servicio público, siendo la producción un sector regulado por la Ley de Hidrocarburos. La partición de GdE no obedece a criterios técnicos -si a una planificada partición de negocios- y origina serios problemas operativos -como agravar la falta de gas en invierno- y costos muy superiores que dificultan seriamente la accesibilidad al sistema de los usuarios de menores recursos.

La desregulación significó para los combustibles líquidos, el abandono de los precios oficiales determinados en base a los costos internos y su reemplazo por un sistema de libertad de precios, basado en las variaciones del precio internacional, absurdo para un país donde sólo se importa -por ahora- el 2 % del petróleo que se procesa. Para el gas natural, importó la implantación de un régimen tarifario espectacularmente favorables para las gasíferas. En un contexto internacional donde los aumentos del precio del petróleo han generado crisis de la que nadie está exento, la Argentina sigue mostrándose como poseedora de un modelo energético desatinado, porque cualquiera que sean las oscilaciones del precio citado, los beneficios nunca alcanzan al Estado ni a la gran mayoría de los argentinos. La dependencia de factores externos genera una permanente imprevisibilidad, que dificulta cualquier tipo de inversión económica futura.

La mera intención de modificar las condiciones actuales del mercado energético, provoca presiones de los gobiernos de donde provienen las empresas. Estas amenazan con la supresión de inversiones -jamás realizadas- y reclaman la plena vigencia de la seguridad jurídica, olvidando que la misma no puede invocarse para revalidar todo tipo de ilícitos y, de esa forma, justificarlos en cuanto creadores de irritantes situaciones de privilegio para pocos y de despojo para muchos.

Resumen de las consecuencias del modelo neoliberal

  • 1.- La extranjerización casi total del sector, que se refleja en la apropiación de las rentas generadas y, por supuesto, en el Balance de Pagos.
  • 2.- La ausencia de política exploratoria por parte del Estado, originó la acentuada disminución de las inversiones privadas que, consecuentemente, provocó el bajo nivel del horizonte de reservas, sobre las que no existen cifras confiables, auditadas por la SE.
  • 3.- La situación descrita en el párrafo inmediato anterior, resulta agravada por la explotación intensiva e irracional de los yacimientos, originada en la aplicación de criterios puramente financieros y opuestos a las técnicas tradicionalmente usadas por la Y.P.F. Se han depredado reservas de especies de animales únicos en el mundo y selvas subtropicales, destruido el hábitat de centenarias comunidades indígenas y contaminado extensa extensiones de campos.
  • 4.- Dentro del sistema gasífero, ha disminuido significativamente la incorporación y dificultada la permanencia de los usuarios domésticos y de las pequeñas y medianas empresas, con las implicancias que esto tiene sobre la calidad de vida de las familias, la competitividad empresaria y las economías regionales.
  • 5.- Exportaciones de petróleo y gas natural que, en razón de los bajos niveles de reservas, constituyen una insensatez.
  • 6.-Ausencia de inversiones en obras de infraestructura para prever las necesidades futuras. Las programadas -y ejecutadas en parte- por las autoridades actuales están siendo financiadas por todos los argentinos, confirmando el dicho popular que dice que las ganancias son privadas, pero las pérdidas y las inversiones son estatales.
  • 7.- Precios muy elevados, originados en la aceptación del precio internacional del petróleo como parámetro para fijar los precios locales, que convirtieron al valor del petróleo en boca de pozo en el precio clave de la economía..
  • 8.- Situaciones de crisis sociales de gravedad en zonas donde se produjeron miles de despidos de trabajadores, en su mayoría altamente calificados, que se consideraban integrantes de la "familia" de Y.P.F. y GdE.
  • 9.- Beneficios impositivos que fueran otorgados mediante los decretos desreguladores sin respaldo de inicio por ley, como el impuesto al petróleo crudo procesado en refinerías, y también el permitirle retener en el exterior el 70 % de las divisas que generen sus exportaciones.
  • 10.- La concentración de la oferta de petróleo crudo y gas natural, donde el 92 % está en manos de ocho empresas. Esta circunstancia resulta posible por el desconocimiento de la limitación establecida en la Ley de Hidrocarburos, que prohibe la explotación de más de cinco concesiones de explotación.
  • 11.- El atraso y la dependencia tecnológica. Como señalé, en la localidad de Florencio Varela, Y.P.F. tenía el laboratorio de análisis e investigaciones más avanzado de Latinoamérica. Era utilizado por las más importantes empresas multinacionales. GdE poseía tecnología propia y era considerada modelo entre las grandes sociedades gasíferas. Todo ello se ha perdido, pues hoy la Argentina es una simple importadora de tecnología.
  • 12.- La pérdida del capital humano es otra de los daños irreparables que ha sufrido el país a causa de las privatizaciones de sus empresas. Recordemos que desde YPF se planificó el desarrollo del gas y la petroquímica.
  • 13- Dejar de lado la utilización de la política tarifaria como herramienta de desarrollo de zonas inhóspitas o de escaso desarrollo. Es el caso de la Región Patagónica, deshabitada y muy fría, que se comenzó a poblar y desarrollar debido a la aplicación de una política de tarifas de gas natural, que establecía que cada argentino debía destinar al pago de sus consumos, el mismo porcentual que destinaba el residente en la ciudad de Buenos Aires y, en el caso de las tarifas industriales, la política tendía a disminuir una parte de los mayores costos originados en la ubicación geográfica, en relación con el gran mercado consumidor metropolitano.
  • 14.-Abandono de los criterios del Uso Racional de la Energía, que consistían en: a) su utilización correcta; b) la sustitución de los no renovables por los renovables y dentro de los primeros, el reemplazo de los más contaminantes y de menos disponibilidad, que el caso argentino implicaba sustituir derivados del petróleo por gas natural y c) la investigación y el desarrollo de nuevas fuentes. De acuerdo al Programa de Uso Racional de la Energía establecido por el Decreto N° 2.247/85, todos estos desarrollos eran financiados por los Fondos Energéticos generados por YPF.
  • 15.- Ausencia de planificación, que significa que el futuro energético está en manos de las esperanzas de lucro que tengan o elaboren las empresas privadas.
  • 16.- Creación de un poderoso lobby empresarial que, como podemos apreciar a diario, jaquea permanentemente al Gobierno Nacional.

Conclusiones y Propuestas

Se puede afirmar que el neoliberalismo energético implantó una política cuyos únicos beneficiarios han sido los grandes grupos económicos, en desmedro de los intereses de la mayoría de los argentinos.. En definitiva, la llamada desregulación no consiste en otra cosa que en un cambio en la titularidad del poder regulador: antes lo hacía el EN a favor de todos, ahora lo hacen los grupos económicos en su propia utilidad.

La Nación, es decir, los argentinos, se vieron privados de poder disponer de los beneficios de un sistema energético integrado, territorial y económicamente, que permitía la obtención del menor costo global posible, el desarrollo equilibrado del país y las previsiones de los requerimientos futuros.

El desafió consiste en revertir la situación de irracionalidad energética en todas las etapas del ciclo económico de los hidrocarburos, pues no hacerlo significa exponer a la Nación a riesgos derivadas de una inestable situación externa, como también privar a la mayoría de los compatriotas, incluyendo a las futuras generaciones, de la posibilidad de ejercer el derecho al acceso y a la permanencia en la utilización de los bienes derivados de la energía. Son los pueblos -y no los empresarios privados- los dueños de los recursos energéticos y, en consecuencia, quienes determinan la forma en que deben ser explotados y distribuidas las riquezas por ellos generadas.

En el contexto mundial existen dos temas que provocan conflictos armados: los hidrocarburos y el agua. Ambos son problemas que hacen a la defensa nacional. La Constitución Nacional en su Preámbulo nos exige "proveer a la defensa común". El sistema de mercado vigente está lejos de ello, así como también impide promover el bienestar general y preservar los recursos naturales para las generaciones futuras. La seguridad nacional fue una de los argumentos utilizados por Arturo Illia en los decretos de anulación; nadie, ni las empresas afectadas se animaron a cuestionarlo.

Como la política energética no es independiente de la política económica, considero que la misma debe constituir una de las bases de un proceso de desarrollo económico y social que revista las características de ser políticamente independiente, geográficamente equilibrado y socialmente equitativo. En si misma, debe asegurar que todos los habitantes puedan acceder al consumo de los bienes energéticos, en el presente y en futuro, en igualdad de oportunidades, sin distinciones fundadas en su nivel socioeconómico o lugar de residencia, y en condiciones que garanticen la continuidad, calidad y economicidad del servicio, la racionalidad en el uso y la conveniencia para el medio ambiente. En mi pensamiento no cabe una Argentina moderna -radicalmente distinta a la actual- que no procure el manejo de sus recursos energéticos, la ampliación de sus disponibilidades, el uso intensivo de aquellos renovables y una concepción estratégica para los no renovables.

Por consiguiente, todas las medidas que mencionaré a continuación, son realizables con otro modelo económico, e incompatibles con el actual. Ese nuevo modelo debe plantear la recuperación del poder y de las riquezas para los argentinos. Como ejemplo, el flujo de divisas que se escapa al exterior en concepto de utilidades, dividendos y otros rubros, que refleja la Balanza de Pagos, debe ser eliminado pues una sangría insostenible para una economía como la nuestra. El Dr. Aldo Ferrer ha institucionalizado uno de sus pensamientos mediante la frase "vivir con lo nuestro"; el problema en que como no disponemos de lo nuestro debemos recuperarlo.

Las medidas adoptadas por la actual administración consolidan el Modelo de Mercado. La liberación del precio del gas (redolarización e indexación ilegal), con la temporaria exclusión del destinado a los usuarios familiares y pequeños comercios e industrias, implica la conversión de la tarifa en precio; es decir, de un valor regulado por el Estado en base a contemplar equitativamente los intereses de los sectores afectados se pasa a un precio que surgirá de un Mercado Mayorista Gasífero, plenamente imperfecto y oligopólico, donde el 90 % de la oferta estará constituido por siete un ocho grandes productores multinacionales. El resultado de la puja entre las PYMES -estacioneros de GNC incluidos- se conoce de antemano. Las Ley de Promoción de Obras de Infraestructura y el proyecto destinado a las inversiones en exploración actualmente en el Congreso Nacional, no son otra cosa que el traslado de los costos de las inversiones que debieron efectuar los participantes en el muy liberal mercado energético implantado en 1989, a todos los argentinos. La no revisión de los contratos más importantes -concesiones y permisos de la Ley de Hidrocarburos y generadores eléctricos y el mantener y acrecentar negocios entre privados contrarios a la legislación vigente y a claras normas constitucionales referidas a la explotación de los recursos naturales -contemplar los intereses de las generaciones futuras- como lo son las exportaciones de petróleo y gas, no admite justificación alguna, ante una alarmante declinación de las reservas y una casi nula actividad exploratoria. La intención de otorgar la jurisdicción del subsuelo a las provincias, relegando al Estado Nacional en un tema como el hidrocarburífero, además de ser un falso federalismo, implica la consolidación del poder de las petroleras multinacionales.

La creación de fideicomisos y el consiguiente aporte estatal a la realización de obras a la que estaban obligados los concesionarios, licenciatarios y permisionarios, sumadas a la novación de discutibles contratos surgidos del proceso privatizador de la década de los 90´, que son consecuencia de la revisión dispuesta por la Ley de Emergencia Pública vigente, contribuyen a afianzar la crisis actual y a mantener el obsoleto Modelo de Mercado vigente. La justicialista Ley regulatoria del GLP, al no considerarlo servicio público y adoptar el precio internacional para fijar el valor de referencia agravia a los compatriotas más pobres y contribuye a otorgar una mayor rentabilidad a las productoras, es decir, a las concesionarias de producción, transportadoras de gas y refinadoras.

Las soluciones que deben adoptarse son estructurales y no simplemente reglamentaristas. Reitero que no es aceptable la ingenuidad de pensar que la solución pasa por mejorar el funcionamiento del Ente Regulador del Gas o por crear un Ente Federal de Hidrocarburos; se requiere una muy profunda reestructuración del sector, que no sólo se convierta en una herramienta básica de una política como la señalada, sino que adquiera una eficiencia, con su consiguiente reducción de costos innecesarios, del que carecen las unidades empresarias que funcionan en la actualidad. Los costos excedentes que originan la existencia de trece empresas de gas son enormes, no sólo por la superabundancia de ejecutivos y planteles gerenciales, sino por las descoordinaciones técnicas que se originan.

Para iniciar la salida del actual Modelo, las dos primeras medidas deberían ser inmediatas y complementarias. La primera de ellas consistiría en cumplir estrictamente con la Constitución y las leyes, especialmente con la jerarquía de cada de las normas: 1° la Constitución, 2° las leyes, 3° los decretos, 4° las resoluciones ministeriales, 5° los contratos y 6° las disposiciones emanadas de los organismos reguladores. Esta medida, insólita para cualquier país organizado y necesaria para un país jurídicamente caótico, se fundamenta en que las irregularidades cometidas y vigentes, son innumerables; el sólo hecho de cumplir con la legislación vigente implicaría un ordenamiento legal y, además, técnico y moral, del sector.

La segunda medida debería ser la creación de una empresa energética estatal "en serio" que administraría las concesiones, permisos y empresas que, por graves incumplimientos legales, los privados deban revertir al EN, cualquiera sea la causa de las mismas; éstas áreas, en todos los casos, deben ser entregadas en la misma forma en que los recibieron, según lo dispone la Ley de Hidrocarburos, es decir en plena producción. ENARSA podría cumplir ese rol; para eso debería excluirse la prevista participación privada, eliminarse su sesgo bursátil y extender la responsabilidad del Estado a sus operaciones.

Deberían pasar a la nueva empresa todas las concesiones de explotación y permisos de exploración que: a) excedan el número de cinco, permitido por los artículos 34 y 25 de la Ley n° 17.319; b) las obtenidas por reconversiones de contratos de explotación derivados de los decretos desregulatorios de 1989 n° 1.055, n° 1.212 y n° 1.589; c) las prorrogadas ilegalmente, como es el caso de Loma de La Lata y de todas las pertenecientes a YPF S.A de acuerdo al Decreto n° 1.108/93, que, ampliando la transformación dispuesta por la Ley de Privatización de YPF n° 24.145 -las áreas asignadas a la YPF estatal, se convertían en permisos y concesiones- las prorrogó ilegalmente por plazos contados a partir de la vigencia de esta Ley; d) aquellas tipificadas como de explotación con exploración complementaria, que excedan la superficie o los plazos permitidos por la ley y e) las correspondientes a las Áreas Centrales no constituidas como sociedades mixtas, según lo establece la Ley de Reforma del Estado; las reconvertidas en concesiones donde se hayan extendidos los plazos previstos en la Ley N° 17.319 como es el caso de Carina y Aries. El principal, pero no el único sustento legal es la Ley de Hidrocarburos, que considera "absolutamente nulo" a los permisos y concesiones obtenidos en forma distinta a la especificada por ella. Estoy hablando de, aproximadamente, más del 95 % de las área en explotación.

La tercera disposición -también inmediata- debe consistir en establecer que todas las actividades integrantes del ciclo económico del petróleo y el gas natural y licuado- tales como la exploración, la extracción, el transporte, la refinación, la industrialización, la distribución y la comercialización- son un servicio público, por estar destinadas a la satisfacción permanente y continuada de necesidades sociales básicas de la población. Por consiguiente, será el Estado Nacional quien determine los precios y tarifas, para lo cual cuenta en lo inmediato, con las leyes N° 25.561 y N° 20.680. Esta medida implicaría también el reemplazo del criterio del precio internacional por el de los costos internos.

También en forma inmediata, es necesario auditar los registros contables de las petroleras, tal como lo permite expresamente la Ley de Hidrocarburos, obligarlas a liquidar correctamente las regalías hidrocarburíferas y a cumplir con todas las normas técnicas y de preservación del ambiente. YPF S.A. debe ser auditada por la Auditoría General de la Nación, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley N° 24.156 en su Art. 8.

Las sucesivas ventas de YPF deben ser investigadas. La primera porque no existe tasación oficial previa y porque el valor de U$S/$ de 19 por acción es muy bajo; en este caso, debe aclararse, por ejemplo, como se determinó y que vigencia de las concesiones de producción y permisos de explotación se tomó para valuarla. El ingreso de Repsol a través de una licitación pública contraría la Ley N° 24.145 que obliga a vender acciones en bolsas y mercados de valores debe ser auditado, como la prórroga de la concesión del área de Loma de La Lata, con veinte años de anticipación al vencimiento del respectivo contrato, más que una violación legal, es una burla grotesca a la Ley n° 17.319, pues nadie puede afirmar seriamente con tal anticipación, que Repsol cumplirá las condiciones técnico-operativas fijadas por la ley, cuando en esa misma área las está transgrediendo.

El Impuesto al Crudo Procesado debe ser puesto nuevamente en vigencia, incrementarse el porcentaje de las regalías - estableciéndose participaciones diferenciadas entre las provincias productoras y las restantes en razón de haber contribuido al descubrimiento y al desarrollo de los yacimientos, como también en el valor del canon por superficie ocupada.

Al mismo tiempo, es imprescindible trabajar en las medidas reestructurativas de fondo. Las mismas deben incluir la separación entre el área política y la empresarial. Implicarán la jerarquización de la Secretaría de Energía (SE) y la creación de un holding empresario estatal -la Empresa Nacional de Energía (ENE)- bajo cuya órbita desarrollarán sus actividades tres revitalizadas sociedades estatales: Y.P.F., GdE y AyEE. En la SE deberán funcionar los Consejos Federales del área y también las organizaciones de consumidores y trabajadores; éstas últimas tendrán representación en los directorios de las nuevas empresas.

Las normas que regulen las relaciones entre la SE y la ENE deberán marcar una estricta separación patrimonial. Concretamente, se puede ejemplificar con los subsidios al gas patagónico: antes, en la etapa regulada, estaban en el Cuadro de Resultados de GdE, mientras que actualmente están debitados en el Presupuesto Nacional y no en las empresas distribuidoras privadas.

Las nuevas empresas deberán recuperar lo bueno de sus antecesoras y superar lo criticable. Serán sociedades del Estado pero no del gobierno. Un párrafo especial merece la corrupción, pues es común escuchar que con la privatización de las sociedades públicas se terminó con la "corrupción estructural". La historia energética enseña que los grandes ilícitos sectoriales se gestaron en el Poder Ejecutivo y no en las empresas. Asimismo, la muy común corrupción existente en el área de obras de mantenimiento y abastecimientos, no sólo no ha desaparecido, sino que ha aumentado a través de las contrataciones de servicios de terceros, que terminan, finalmente, trasladándose a los precios y tarifas que pagamos todos. Este es un aspecto que deberá merecer una especial atención política, porque las técnicas adecuadas existen.

Estos son los principales lineamientos que deberá respetar una adecuada reestructuración del sector energético.

(*) Director de la Fundación Arturo Illia (FAI) y ex Subsecretario de Combustibles de la Nación. / Web
Rebanadas de Realidad - Envíenos sus comentarios e informaciones