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ARGENTINA

La Primera Norma Sobre Negociación Colectiva en el Ámbito Municipal de la Provincia de Buenos Aires (*)

Por Gonzalo Cuartango (**)

Artículos provistos a Rebanadas por el Estudio Cuartango:

Rebanadas de Realidad - Buenos Aires, 29/04/08.-

1. Introducción

Con fecha 11 de Marzo del corriente año, el Intendente Municipal de Tigre dictó el Decreto 326 de ese Municipio por el cual regula el régimen de las negociaciones colectivas que se celebren entre la Municipalidad de Tigre y el personal que ejerza funciones en su jurisdicción, de acuerdo con los términos del artículo 1 del Decreto mencionado.

En una nota anterior [1] publicada en esta misma Revista, traté en forma pormenorizada la historia del instituto de la negociación colectiva en el sector público del Estado Miembro de Buenos Aires, así como la regulación que realiza la Ley 13.453 para el personal que presta tareas para el mismo.

Me parece que lo más lógico es remitirme a lo dicho en aquel artículo y no caer en repeticiones innecesarias que solamente van a lograr cansar al lector. En consecuencia, voy a tratar en forma directa lo que es el objeto central de esta presentación, es decir, los contenidos de la norma de carácter municipal que establece la negociación colectiva en el ámbito del Municipio de Tigre, que es la primera que se sanciona en la Provincia (Estado Miembro) de Buenos Aires con ese objeto.

2. Los fundamentos de la norma sancionada

Si bien la ley que regula la materia en el ámbito provincial (estadual) contenía en su artículo 21 la invitación para que los municipios adhirieran al régimen en ella establecido, el Municipio de Tigre optó por sancionar una norma puntual que regulara los aspectos preponderantes del proceso de negociación por el cual concertará con sus trabajadores las condiciones de trabajo en que estos habrán de prestar sus tareas. Es por ello que la norma que vengo comentando expresa, tomando palabras de Arturo Sampay, que “el trabajo es un medio de satisfacer las necesidades espirituales y materiales del individuo y de la comunidad, la causa de todas las conquistas de la civilización y el fundamento de la prosperidad general”.

A ello se agrega la consideración puntual de los antecedentes del instituto de la negociación colectiva en el ámbito del sector público, en cuanto los mismos fundamentos a los que vengo haciendo referencia expresan que “de la experiencia en la negociación colectiva del sector público, nace la decisión de jerarquizar al trabajador promoviendo su plena participación en el diseño de un nuevo marco de desarrollo en el ámbito municipal entre los mandatarios de la voluntad popular y los trabajadores que permita potenciar las capacidades de la administración de la ciudad moderna”, por todo lo cual se llega a la sanción de los aspectos normativos que analizo en los acápites que siguen, con la intención declarada de “superar el puro régimen contractual individualista y transportar las relaciones individuales de trabajo del plano conmutativo al plano social”.

3. El aspecto normativo del decreto analizado

A. Sobre el personal comprendido

Con una técnica legislativa cuestionable, porque no parece recomendable definir por la negativa el ámbito de aplicación de una norma, el artículo 2 del Decreto 326/08 determina que todo el personal del Municipio de Tigre quedará comprendido en el régimen de negociación colectiva que sanciona, porque de la lectura del texto de la norma resulta que solamente serán exceptuados de sus contenidos los agentes y funcionarios a que hace referencia el artículo 2 de la ley 11.757. [2]

B. Sobre la representación de las partes

El artículo 3 del Decreto 326 del Municipio de Tigre determina que la representación del Estado Municipal será ejercida por el Intendente Municipal o los funcionarios en los que este delegue su competencia, los que en ningún caso podrán tener rango inferior a Secretario. De esta manera, la norma se aparta de lo establecido por la Ley 13.453, porque en esta la representación no le corresponde al titular del Ejecutivo provincial (estadual), sino que es ejercida por el Ministro de Economía y el Secretario General de la Gobernación ó los funcionarios en que estos deleguen esa competencia, con rango no inferior a Director General Provincial (estadual) o equivalente, en el caso de la negociación colectiva de carácter general, a quienes se agregarán los Ministros, Subsecretarios o funcionarios con rango equivalente, en quienes aquellos deleguen su competencia, de cada una de las áreas que negocien en forma sectorial.

En lo que a la representación del sector trabajador se refiere, el Decreto que comento expresa que la misma se realizará a través de la asociación sindical con personería gremial en el ámbito territorial del distrito. [3]

El sistema normativo argentino establece en materia de asociaciones sindicales la vigencia del principio de unicidad promocionada, por el cual la asociación sindical que acredite ser la más representativa de la actividad involucrada va a gozar de una serie de beneficios exclusivos en relación con el resto de las asociaciones sindicales que actuando en el mismo sector de actividad no logren acreditar ese carácter de ser las más representativas del universo de trabajadores que tienen asignados como ámbito de actuación personal y territorial.

En el caso de las entidades más representativas ese carácter privilegiado va a ser reconocido a partir del otorgamiento de la personería gremial que deberá otorgarles el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, en oposición a la simple inscripción gremial que esa misma autoridad de aplicación otorgará a las entidades que no revistan el carácter de más representativas. En todos los casos la posibilidad de disputar la personería gremial es una de las características fundamentales del sistema sindical vigente en nuestro país, por lo que cualquier entidad de nuestro país podría aspirar a detentar ese carácter de más representativa apelando al procedimiento establecido en el artículo 28 de la ley 23.551 y desplazando a la entidad que la detentaba hasta ese momento. [4]

Ahora bien, por Resolución 255 del año 2.003, el Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación modificó ese modelo sindical en todos aquellos supuestos en que se trate de entidades sindicales que tengan por objeto la representación de trabajadores del sector público en cualquiera de sus estamentos. [5] En los supuestos en que se tratara de entidades cuyo ámbito de actuación personal comprenda a trabajadores del sector público, el otorgamiento de la personería gremial a favor de una asociación sindical no importara el desplazamiento de la entidad que la detentaba hasta ese momento, produciéndose en cambio un supuesto de coexistencia de más de una entidad sindical que podrá ejercer esos derechos preferenciales que solamente se reconocen a favor de las entidades más representativas de cada sector. [6]

Es así que en el ámbito de muchos municipios de la Provincia de Buenos Aires conviven las personerías gremiales de UPCN, de ATE y del Sindicato de Trabajadores Municipales correspondiente a cada partido, en la medida en que hayan obtenido el reconocimiento de ser el más representativo a partir de la promulgación de la Resolución 255, todos los cuales tienen reconocidos los derechos preferentes que la legislación vigente reconoce a las entidades con personería gremial, entre ellos el de negociar colectivamente.

Sin embargo, la redacción de la norma que comento parece alejarse de esta situación, en cuanto expresa que “la participación de los trabajadores municipales será a través de la asociación sindical con personería gremial en el ámbito territorial del distrito”. Esta solución remite a los términos del artículo 51 de la ley 11.757, [7] por lo que en la práctica la única entidad con ámbito de actuación personal y territorial que podría participar del procedimiento de negociación colectiva en el Partido de Tigre, sería el Sindicato de Trabajadores Municipales de Tigre.

También en un artículo publicado en esta misma Revista, [8] dije que la redacción de ese artículo respondía a un exceso del legislador que, de esa manera, ha dejado de lado los postulados de la ley 23.551. Siguiendo el razonamiento efectuado hasta aquí, la norma reseñada sería inconstitucional por violentar la pirámide jurídica consagrada en el artículo 31 de la Carta Federal, en tanto consagra la gradación de las leyes de nuestro sistema jurídico e imposibilita que una norma de grado inferior contraríe los contenidos de una norma de gradación superior.

Creo que esos términos son absolutamente aplicables a la disposición objeto de comentario.

D. Sobre la integración de la comisión negociadora

El artículo 4 del Decreto que analizo establece que la Comisión Negociadora se integrará con, al menos, 3 representantes de cada parte. De esta manera establece dos cuestiones distintas que la separan de la regulación sancionada para regir en el ámbito provincial (estadual).

La primera de esas cuestiones es, chocolate por la noticia decía mi abuela, la propia integración de la Comisión Negociadora. Es que en el artículo 7 de la Ley 13.453 establece que las Comisiones Negociadoras, tanto de carácter general, como sectorial, se integrarán como mínimo por diez (10) representantes de cada parte; en caso de superarse esa cantidad de miembros de manera desigual y no existir paridad numérica entre los representantes sindicales y los del Estado, desde su integración se establecerán mecanismos de voto adecuados que garanticen la igualdad de representación, debiendo adoptarse las decisiones por acuerdo. Para la integración de ambas representaciones, deberá respetarse el cupo femenino, en la representación empleadora en cumplimiento de lo establecido por las normas que regulan las candidaturas políticas y en la representación de los trabajadores, de conformidad con lo establecido para la integración de los órganos de conducción sindicales.

La segunda de las cuestiones se encuentra implícita en el contenido de la norma. Me refiero a que en el ámbito del Municipio de Tigre va a haber sólo una Comisión Negociadora. La Ley que rige la materia de la Negociación Colectiva en el Estado Miembro de Buenos Aires establece la existencia de dos ámbitos de negociación, uno general y otro sectorial. [9]

Es evidente que el ámbito territorial y personal en el que va regir el Decreto 326 es absolutamente diferente respecto del ámbito de aplicación que tiene la Ley 13.453. Pero es también absolutamente cierto que en el Municipio de Tigre existen, con otros alcances, problemáticas que podrían haber ameritado la creación de Comisiones Negociadoras sectoriales. Es que las problemáticas de la función legislativa municipal son tan distintas respecto de las cuestiones que involucran a la función ejecutiva municipal, que perfectamente el legislador podría haber previsto la creación de Comisiones Negociadoras sectoriales para cada una de esas esferas.

La elección de una u otra forma de aplicación es facultad del legislador municipal y en este caso me limito a marcar la discordancia entre la regulación estadual y la adoptada por el Decreto Municipal.

E. Sobre las materias a ser objeto de negociación

De conformidad con los términos del mismo artículo 4 del Decreto 326, la negociación colectiva en el ámbito del Municipio de Tigre podrá comprender todas las cuestiones que integran la relación de empleo, tanto las de contenido salarial, como las vinculadas a la productividad, eficacia del servicio y condiciones de trabajo. Las únicas excepciones a esta amplia habilitación al tratamiento convencional de las materias relativas al empleo público están dados por dos elementos esenciales de la relación de empleo público, [10] como son la facultad de decisión del ente municipal en cuanto persona de derecho público y el principio de idoneidad como concepto basal de la carrera del empleado público desde el momento de su ingreso.

La redacción del artículo que comento finaliza con un claro condicionamiento respecto de la posibilidad de acordar en forma colectiva los salarios de los trabajadores del ámbito municipal, en cuanto expresa que los acuerdos relacionados con las condiciones económicas de la prestación de empleo sólo serán operativos cuando se basen en la existencia de crédito presupuestario en el marco de las normas vigentes.

En oportunidad de comentar los contenidos del artículo 11 de la Ley 13.453, expresé que el agregado de esa cláusula convierte en la práctica a este enunciado en meramente declamatorio, en la medida que se lo condiciona a una norma preexistente y exógena como es el presupuesto. [11] Creo que esos términos son absolutamente aplicables a la disposición objeto de comentario.

4. A modo de colofón

Borges decía que todas las teorías son buenas y ninguna importa demasiado; lo que realmente importa es lo que se haga con ellas. Lo mismo puede decirse de las normas jurídicas.

Este decreto tiene el mérito de haber sido el primero que se dicta para regir en el ámbito de la Provincia (Estado Miembro) de Buenos Aires. Carga también con el peso de haber sido el primero que tiene ese objeto, porque como toda obra humana tiene defectos y virtudes, que las normas posteriores que se dicten con ese mismo objeto van a poder subsanar.

En el haber se cuenta que toma la iniciativa en una materia como la determinación de las condiciones en que habrán de prestar tareas los trabajadores que se desempeñen en relación de dependencia con un municipio, que entiendo que forma parte del componente administrativo-funcional que el artículo 123 de la Carta federal reconoce como uno de los cuatro elementos que habrán de componer la autonomía municipal absoluta. [12]

En la columna de los defectos se debe contar que la identificación de las entidades que podrán participar en el proceso de negociación, al reproducir los términos de la norma provincial vigente, contraría los términos de la legislación de fondo que rige en la materia y, por ello, deviene en inconstitucional.

Ahora bien, retomando las palabras con que inicio este acápite el merito o el disvalor del Decreto 326 del Municipio de Tigre va a estar dado por el uso que hagan los actores sociales de una valiosa herramienta en el ámbito de las relaciones de trabajo que tiene una amplia trayectoria en el ámbito privado y una significativa novedad en el ámbito público.

Notas:

(*) El presente artículo será publicado en el próximo número de la Revista Función Pública, que se encuentran en prensa.

(**) Profesor Adjunto de Derecho Público Provincial y Municipal de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata y de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Católica de La Plata. Ex-Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Profesional independiente. Asesor de diversos sindicatos.

(1) CUARTANGO, Gonzalo y CUARTANGO, Oscar Antonio, “Sobre la reciente ley 13.453, de negociación colectiva en el Sector Público del Estado Miembro de Buenos Aires”, Revista Función Pública, Año XVII, n°201-202, 2006, Pag.17. La ley 24.185, anterior en el tiempo y cuyo objeto es la regulación de las condiciones en que habrá de llevarse a cabo la negociación colectiva en el orden federal, fue objeto de tratamiento en CUARTANGO, Oscar Antonio y CUARTANGO, Gonzalo, “el marco normativo vigente en la relación de empleo publico: las leyes 24.185, 25.164 y el convenio colectivo de trabajo celebrado para el sector-contratados y ultima jurisprudencia”, XXVIas. Jornadas de Derecho Laboral, preparatorias para el 4° encuentro latinoamericano de abogados laboralistas, Argentina 2001, Mendoza, 16, 17 y 18 de Noviembre de 2.000.

(2) El artículo 2 de la Ley 11.757 dice que “Quedan excluidos del presente régimen: a) Titulares de cargos electivos, secretarios y subsecretarios, delegados municipales, personal de bloques políticos del Departamento Deliberativo, Secretario y Prosecretario del H.C.D., cuerpo de asesores, secretario privado e Inspector General. En aquellos municipios que a la fecha de sanción de la presente el cargo de Director pertenezca a la planta política, seguirá revistiendo con ese carácter; y en aquellos en que el mencionado cargo perteneciere a la planta funcional, seguirá revistiendo en la misma. b) El personal municipal incluido en otros regímenes, salvo en los aspectos que ellos no hubieren previsto. c) Funcionarios para cuyo nombramiento y/o remoción las leyes fijen procedimientos determinados”.

(3) El artículo 5 de la ley 13.453 establece que en la negociación general, la misma será ejercida por todas las asociaciones sindicales con personería gremial, cuyo ámbito de actuación personal y territorial comprenda a los agentes encuadrados en la Ley 10.430 y sus modificatorias y/o la que en el futuro la reemplazare y en aquellos supuestos en que dicha norma fuere de aplicación supletoria, análoga o como consecuencia de la absorción por el Estado Miembro, del personal antes sometido a regímenes federales, en tanto que en la negociación de carácter sectorial, el artículo 6º dispone que la representación de los empleados será ejercida por la asociación sindical con personería gremial específica del sector, y aquellas asociaciones con personería gremial que incluyan al sector de que se trate en su ámbito de actuación.

(4) Tema sobre el que explayé en CUARTANGO, Gonzalo y CUARTANGO, Oscar Antonio, “El modelo sindical argentino frente a las prescripciones de la OIT sobre libertad sindical y representación de los trabajadores”, Derecho Del Trabajo 2003- B, pags.1830.

(5) Vale decir, tanto el nacional (federal) como el provincial (estadual) y el municipal.

(6) Que tratara en CUARTANGO, Gonzalo y CUARTANGO, Oscar Antonio, “De nuevo sobre el modelo sindical argentino”, Derecho del Trabajo, Año LXVI, N°VI, Junio de 2006, pags.832 y sigs.

(7) El artículo 51 de la Ley 11.757, denominada “Estatuto para el Personal de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires”, establece que “El personal tiene derecho a agremiarse y/o asociarse. El presente régimen reconoce a la Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales de la Provincia de Buenos Aires y a los Sindicatos a ella afiliados, como únicos representantes sindicales de los trabajadores de los municipios bonaerenses”.

(8) CUARTANGO, Gonzalo, “A propósito de la ley 11.757”, Revista Función Pública, Año IX, Nro. 131-132, 1999, Editorial Función Pública, pag.29. El artículo 51 de la Ley 11.757, en cuanto modifica este régimen e impone la cristalización de una sola entidad como detentadora del reconocimiento del Estado Miembro, violenta los contenidos del artículo 31 de la Carta Federal y mereció el reproche de inconstitucionalidad tanto de parte de ATE como de UPCN ante la Suprema Corte de Justicia estadual, que a más de 9 años de la promoción de las acciones indicadas, no se ha pronunciado sobre el particular, pero que, en cambio, hizo lugar a los planteos cautelares de ambas entidades, ordenando, en consecuencia, que se deje sin efecto la aplicación de los contenidos del artículo 51 en los distritos en que se haya producido la notificación de la decisión cautelar del Superior Tribunal estadual.

(9) El artículo 4 de la ley 13.453 establece dos tipos de negociación: la general y la sectorial, delegando en las partes, la articulación de la negociación en los distintos niveles. Por cada negociación general o sectorial se integrará una comisión negociadora, en la que serán parte los representantes del Estado empleador y de los Trabajadores y será coordinada por la autoridad de aplicación, que es el Ministerio de Trabajo de la Provincia (Estado Miembro) de Buenos Aires.

(10) La norma dice “…quedando excluidas: a) la facultad de dirección del Estado en cuanto a la organización y conducción de la Administración Pública Municipal, comprensiva de su estructura orgánica; b) el principio de idoneidad como base del ingreso y la promoción de la carrera administrativa…”.

(11) Esta afirmación no implica desconocer las limitaciones que la ley de presupuesto impone al ejecutivo municipal en materia de recursos, pero también se torna necesario tener presente que las pautas presupuestarias no son totalmente rígidas ni inamovibles, de manera tal que la negociación colectiva no tiene porque quedar condicionada a los límites en ella establecidos, ya que en caso de verse excedidos los mismos en el marco de los acuerdos alcanzados en la negociación colectiva, ello muy bien es susceptible de ser subsanado por vía de reasignación de partidas o de ampliación presupuestaria, mediante las adecuaciones normativas del caso.

(12) Que no es receptado por la Constitución de la Provincia (Estado Miembro) de Buenos Aires, en cuanto del Capítulo pertinente de la Carta Estadual resulta que los municipios de esta Provincia (Estado Miembro) difícilmente puedan ser calificados como autónomos como consecuencia de los contenidos limitados de los artículos 190 y siguientes de la Carta estadual; a ello cabe agregar que en materia de regulación del empleo público municipal, la ley que regula las relaciones de los 134 municipios con sus empleados fue dictada por la Legislatura de la Provincia (Estado Miembro), lo que ubica a este capítulo en un claro supuesto de autarquía, en cuanto la norma es dictada por un ente extraño a los propios Estados Municipales y que, por ello, resulta contraria a los términos de los artículos 31 y 123 de la Constitución federal.

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