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La economía informal

Por Mario Teijeiro (*)

Rebanadas de Realidad - Buenos Aires, 30/04/04.- La economía argentina continúa aumentando sus ya elevados niveles de informalidad, lo que resulta incompatible con el crecimiento económico sostenible y la reducción de la exclusión social. El meollo del problema son los descomunales incentivos impositivos para operar en negro, en un contexto cultural que no reconoce el cumplimiento impositivo como un deber conducente al bien general. El gobierno del Kirchner cree que es posible reducir la evasión y la informalidad al mismo tiempo que aumentan los impuestos y el peso del Estado. Se trata de un mero voluntarismo condenado al fracaso.

Una tendencia preocupante

¡El 80% de los puestos de trabajo generados en el ultimo año y medio son en negro y concentrados en negocios pequeños de menos de 10 empleados!. Se está reforzando así una tendencia que se viene verificando hace mucho tiempo y que se aceleró durante la Convertibilidad: la economía argentina opera con niveles cada vez más altos de informalidad. Esta tendencia ha elevado continuamente la proporción de empleos en negro con respecto a los empleos en blanco: mientras que en 1980 por cada empleo privado en blanco había un empleo privado en negro, hoy existen dos empleos privados en negro por cada empleo privado en blanco. Si el empleo privado fuera un buen indicador de la actividad económica privada, la conclusión inmediata sería que dos tercios de la actividad económica privada opera en negro.

Las consecuencias de la informalidad

Hay quienes tienen una visión romántica de este fenómeno, rescatando las (supuestas) virtudes de una economía privada que prospera a pesar del Estado. ¿Es así?. Por supuesto que no. La actividad económica informal, además de ser una expresión moralmente injustificable de la iniciativa privada, conduce a la ineficiencia global del sistema económico. Los elevados impuestos sacan de competencia a la empresa organizada dispuesta a cumplir. Quienes no encuentran empleo o prosperidad empresaria en actividades formales recurren entonces a actividades alternativas con negocios pequeños de baja productividad, pero que pueden sobrevivir gracias a la evasión. Es mucho más fácil escapar al control impositivo cuando se es pequeño y por lo tanto la atomización artificial de la actividad económica es una consecuencia insoslayable de elevada presión impositiva. El costo de la informalidad es inevitable: se hipertrofian sectores que se prestan a negocios de pequeña escala, lo que resiente la productividad global de la economía y por lo tanto su capacidad para un crecimiento alto y sostenible.

Pero las consecuencias perversas no terminan aquí. La actividad informal genera utilidades y capitales negros que son difíciles de canalizar internamente. La reinversión local se dificulta, pues la adquisición de activos con capitales negros "expone" al evasor al control impositivo. Es por ello que la evasión termina asociada a la fuga de ahorros al exterior y a limitar la actividad productiva interna a niveles de operación que sean fáciles de ocultar. El uso de empresas de paraísos fiscales ha sido en el pasado el vehículo para reingresar e invertir localmente capitales negros, pero este mecanismo es frágil frente a un organismo recaudador que está aumentando los controles de este tipo de actividad.

La informalidad es también gran causa de exclusión social. El trabajador marginal no genera aportes para los servicios de salud y previsión social, quedando definitivamente desprotegido o se transforma en una carga para el erario público que debe asistirlo gratuitamente. Si queda desprotegido, tarde o temprano sufre las consecuencias de la imprevisión para la salud o la vejez. Pero si el Estado se hace cargo (a través de hospitales públicos y jubilaciones no contributivas), la situación representa una injusticia frente a quienes aportan, que pagarán no sólo por su atención sino también por la de los trabajadores en negro, a través de mayores impuestos necesarios para financiar servicios sin aportes previos.

Ineficiencia productiva, fuga de ahorros al exterior, exclusión social e injusticia distributiva son consecuencias inevitables de la economía informal. No es posible plantear objetivos de crecimiento alto y sostenible con una economía improductiva y con fuga de los ahorros al exterior. No es posible plantear un crecimiento con equidad en una economía con una creciente proporción de trabajadores en negro.

Las causas del problema

Que la informalidad laboral continúe aumentando, no es motivo de sorpresa. Si una empresa privada contrata hoy un trabajador "en blanco", le cuesta prácticamente el doble que contratarlo "en negro". Una gran parte de esta diferencia la explica el cúmulo de impuestos laborales (aportes personales y patronales para la jubilación y la salud, aportes para el desempleo, para asignaciones familiares). Otra parte importante de la diferencial se explica por la legislación laboral, que contribuye con el costo implícito de la compensación por despido y la legislación por accidentes del trabajo. A estos factores estructurales cabe hoy agregar el retorno del intervencionismo estatal, que decreta aumentos salariales forzosos para el trabajador en blanco, que no guardan relación con los bajos salarios informales (todavía deprimidos por el alto desempleo).

Pero los incentivos para la (creciente) informalidad no radican solamente de las cargas y otros costos laborales. De hecho no es posible evadir los impuestos laborales sin evadir otros impuestos. La capacidad de eludir controles requiere una coherencia mínima en lo que se declara para las distintas obligaciones impositivas. Pero también es cierto que evadir otros impuestos (como el IVA, Ingresos Brutos, Ganancias, el Impuesto a las Transacciones Financieras o derechos de exportación) le generan al evasor ventajas competitivas decisivas, que le permiten compensar su improductividad o acumular utilidades que no tributan. Esto hace que los incentivos a la evasión y la informalidad estén dados por el cúmulo de obligaciones impositivas. La presión impositiva aumentó del 11 % del PBI en 1974 a 25 % del PBI en el 2004, a través de paquetazos impositivos sucesivos que aumentaron tasas, ampliaron bases imponibles y crearon impuestos extraordinarios. El correlato directo ha sido un aumento continuo de los incentivos para la evasión impositiva. También ha contribuido a la creciente informalidad la idea cada vez más generalizada que los impuestos financian corrupción y ñoquis (convicción que destruye la moral tributaria) y las incapacidades de los organismos recaudadores.

Diagnósticos equivocados

Durante la década de los 90 se reconoció sólo parcialmente el diagnóstico de los altos impuestos como explicación de la informalidad. La idea prevaleciente era que los impuestos al trabajo en general y las contribuciones patronales en particular eran los factores determinantes para explicar el desempleo y el trabajo en negro. Las rebajas de aportes estuvieron orientadas a superar este problema, pero con éxito prácticamente nulo. El desempleo y la informalidad continuaron en aumento. Por supuesto que el colapso macroeconómico explica una parte del aumento del desempleo, pero también es cierto que el desempleo aumentó aún cuando la economía crecía. El problema es que la rebaja de aportes se hizo en un contexto de aumento general de la presión tributaria, donde las rebajas de aportes patronales eran más que compensadas por aumentos de otros impuestos que crearon incentivos distintos pero igualmente poderosos para la informalidad. Las rigideces de las leyes laborales y el abaratamiento de los bienes de capital (por atraso cambiario y desgravación arancelaria) también contribuyeron a tornar irrelevantes las desgravaciones de aportes patronales.

La visión del estatismo es que el nivel de presión tributaria no debería ser obstáculo para remediar la informalidad y así compatibilizar altas tasas impositivas con una actividad económica formal y eficiente. Creen que la evasión no es producto de los incentivos perversos del sistema tributario. Argumentan que la presión tributaria formal no es superior a la de los países europeos y allí la informalidad no es un gran problema. De todas maneras descreen de la importancia de los argumentos "eficientistas". Sólo les preocupa hacer justicia distributiva. Por ello su "solución" radica en atacar la evasión de grandes empresas y contribuyentes y en otorgar un tratamiento impositivo más benévolo a cuentapropistas y pymes. En su visión la evasión es condenable y debe ser combatida cuando se trata de grandes empresas y contribuyentes que (supuestamente) evaden por avaricia capitalista, pero es explicable y debe ser tolerada cuando se trata de pequeñas empresas y contribuyentes que no pagan porque (supuestamente) no pueden. Esta visión de "justicia" tributaria coincide con el interés electoral de los partidos, ya que es políticamente conveniente ser benigno con el pequeño evasor y castigar al grande.

Pero también es cierto que aunque quisieran, sería prácticamente imposible combatir la evasión "hormiga" del universo de cuentapropistas y pequeños negocios no registrados. El hecho es que ya sea por realismo (imposibilidad de control) o por justificación política (la evasión condenable es sólo la de los grandes contribuyentes), nuestro sistema impositivo está aumentando y cristalizando la segmentación de la economía, llevándola a parecerse cada vez más a las economías latinoamericanas, donde coexisten un pequeño sector formal eficiente abrumado por impuestos, con una informalidad extendida a la mayor parte de la economía. A medida que la evasión se extiende, es necesaria una presión tributaria formal más alta para compensar la pérdida de recursos impositivos. Pero como esto realimenta el incentivo a la evasión, se entra en un círculo vicioso que provoca el aumento sistemático de la informalidad.

Las políticas actuales agravan el problema

El gobierno de Kirchner está agravando el problema que heredó. Por un lado está aprovechando el aumento de la recaudación para aumentar el gasto público, en lugar de deshacer los paquetazos impositivos de emergencia que fueron introducidos desde 1995. Cada crisis fiscal ha significado una suba de presión tributaria que luego, cuando la recaudación mejora, no se revierte sino se gasta. Kirchner confirmó esta historia. Pero a la suba general de impuestos hay que agregarle ahora un cambio en la estructura impositiva que atenta contra el empleo formal, ya que al mismo tiempo que se han vuelto a aumentar las contribuciones al salario, se anuncian desgravaciones a la inversión en maquinaria y equipo, lo que vuelve a fomentar técnicas de producción que expulsan mano de obra.

Aumentar las tasas impositivas y al mismo tiempo reducir la informalidad es absolutamente voluntarista y va camino al fracaso. La evasión hormiga de los pequeños negocios y contribuyentes es incontrolable y seguramente poco productiva desde el punto de vista recaudatorio. La evasión de las grandes empresas, cuando existe, está apoyada por expertos profesionales mucho mas capaces que los inspectores de la AFIP. La magnitud de la presión impositiva formal hace muy rentable la ingeniería impositiva para la evasión y cuando ésta no es posible, da un margen enorme para la coima directa y la contribución política que protege. Los incentivos para la evasión son demasiado grandes para las incapacidades de la AFIP, para nuestra (in)cultura tributaria y para las prácticas corruptas de nuestro sistema político.

Y entonces, ¿cómo solucionamos la informalidad?. No tendremos solución (y probablemente empeoremos) si no bajamos drásticamente las tasas impositivas. Cuáles son los impuestos a reducir o eliminar es una discusión importante, pero de segundo orden. ¿Pero cómo se bajan los impuestos sin volver a los (insostenibles) déficit fiscales?. Bajar los impuestos y bajar el gasto público son dos caras de la misma moneda. La única respuesta es que el puntapié inicial lo tiene que dar una reducción del gasto público y un aumento de su calidad. Se trata de transformar el Estado clientelista en un Estado meritocrático más pequeño. Para comenzar ese proceso, el gobierno de Kirchner tuvo la inmejorable oportunidad de congelar el gasto público (a valores constantes) y dedicar el aumento de la recaudación (por crecimiento de la economía) a bajar las tasas impositivas. No lo hizo y es por eso que vamos camino a agravar los problemas de la informalidad y a hacer trizas las esperanzas de un crecimiento alto y sostenible con inclusión social.

(*)Presidente del Centro de Estudios Publicos.
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