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PANAMÁ

Reseña histórica de las reformas neoliberales a la legislación laboral panameña (1971-2004) - Parte I

Este artículo pertenece al ensayo "Leyes laborales de Panamá y los obstáculos legales, políticos y prácticos para su cumplimiento", 2004, el cual puede bajarlo aquí
Por Olmedo Beluche (*)

Artículos de Olmedo Beluche editados en Rebanadas:

Rebanadas de Realidad - Panamá, 14/01/08.-

A. Reseña histórica de las reformas a las leyes laborales:

El quinquenio 1972-77 produjo los mayores avances en política social y laboral de la historia del país, avances que empezaron a perderse con posterioridad cuando, una vez que se alcanzó el objetivo de la progresiva reversión canalera, el pacto interclasista dio paso a un vuelco del régimen militar hacia el sector empresarial. Primero como efecto de la crisis económica de 1973-74, luego por la orientación neoliberal que los organismos de crédito internacional fueron imponiendo en los años 80, los que se agudizaron con la apertura de la crisis del régimen militar, a mediados de los 80, durante el régimen del general Manuel A. Noriega, después de la muerte de Torrijos en 1981.

El avance en materia social alcanzado en la década del 70 se expresa también en que, como miembro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Panamá a lo largo de su historia ha ratificado 74 Convenios Internacionales de trabajo, de los cuales 67 se encuentran en vigor, pero la mayoría de ellos se aprobaron en este período: 15 antes de 1970, 36 en 1970, 18 en 1971, y tan sólo 5 en la década de los 90 (OIT, 2003) (ver Anexo, Cuadro No. 10).

La llamada "crisis del petróleo" condujo a una contracción sustancial del crecimiento económico en el año 1974-75. La respuesta del régimen panameño fue la Ley 95 del 31 de diciembre de 1976, la cual suspendió y modificó gran parte de los derechos laborales del Código de Trabajo de 1971 (nos referiremos en detalle a estas medidas más adelante).

Posteriormente la llamada "crisis de la deuda" latinoamericana, abierta a partir de 1981, junto con las primeras recomendaciones "ajuste" del Fondo Monetario Internacional, van a tener por consecuencia la Ley 8 del 30 de abril de 1981, la cual reformó sustantivamente los derechos laborales. Los posteriores Préstamos de Ajuste Estructural (Sal I y Sal II) van a estar en la génesis de la crisis social y política del régimen militar debido a la ola de protestas obreras y populares que causaron.

Entre 1987 y 1989, la crisis política panameña dio un salto cualitativo llevando a los sucesivos gobiernos del General Noriega a un enfrentamiento abierto con Estados Unidos, por un lado, y por otro, a una ruptura de la base popular del régimen tanto por efecto de la política económica caracterizada por un neoliberalismo creciente, así como por una exigencia de libertades democráticas. Esta crisis produjo un estancamiento de las reformas estructurales, pero las sanciones norteamericanas (vigentes desde febrero de 1988 hasta diciembre de 1989) constituyeron una hecatombe económica que se tradujo en una reducción del PIB de hasta 17%, con su secuela de cierre de empresas, despidos masivos y suspensión de incontables garantías sociales (pago de decimotercer mes, pago de salarios del Estado con bonos depreciados, etc.).

Meses antes de las devastadoras sanciones económicas norteamericanas se aprobó la reforma laboral consignada en la Ley 1 del 17 de marzo de 1986, que amplió las reformas al Código de Trabajo adoptadas con anterioridad, y que fue respondida por el movimiento sindical con una gran huelga general. Esta huelga fue derrotada cuando los empleadores, amparados en la nueva legislación, procedieron a despedir a miles de dirigentes gremiales intermedios, produciendo un retroceso del que no se ha recuperado aún el movimiento sindical del sector industrial (Beluche, 1994).

La invasión norteamericana del 20 de Diciembre de 1989 puso fin al régimen de Noriega, pero no se restauraron los derechos sindicales y sociales perdidos durante la crisis. Por el contrario, en julio de 1990, Estados Unidos hizo firmar al gobierno de Guillermo Endara un "Convenio de Donación", por el cual el país se comprometía a aplicar un duro plan económico de corte neoliberal, reduciendo la planilla estatal, fijando la privatización de empresas públicas, reducción de aranceles de importación, fin del control de precios e incluso una nueva reforma laboral. Los compromisos adquiridos por dicho convenio empezaron a ser aplicados por el gobierno de Endara (1989-94) y continuados por Ernesto Pérez Balladares (1994-99).

Una de las primeras consecuencias para el movimiento sindical panameño de la invasión norteamericana fue la imposición del gobierno de Endara de la Ley 25 de diciembre de 1990, por la cual fueron despedidos miles de funcionarios públicos, especialmente de las empresas estatales, que para entonces aún no habían sido privatizadas, y que tenían sindicatos y asociaciones laborales, acusándoles sin evidencia de intentar un golpe de Estado, por haber coincidido un llamado a huelga con una asonada militar el 5 de diciembre de ese año. La apelación de estos sindicalistas siguió durante diez años todas las instancias judiciales panameñas infructuosamente, hasta desembocar en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde recibió un fallo favorable.

Durante el gobierno de Endara también se aprobó la Ley 16 de 6 de noviembre de 1990, por la cual se crean "zonas procesadoras de exportación" (maquilas), la cual suspende de hecho la aplicación de las principales garantías del Código de Trabajo para las empresas de capital extranjero que se acogieran a este régimen. Sin embargo, esta ley tuvo efecto limitado, al no producirse la migración de capitales maquila que se esperaba, no tanto porque fueran insuficientes los incentivos que la ley les otorgaba, sino porque la inexistencia de moneda propia y la libre circulación del dólar americano, hacen artificialmente "cara" la mano de obra panameña en comparación con la de otros países centroamericanos y del Caribe.

También en la gestión de Guillermo Endara se aprobó la Ley 2 de 13 de enero de 1993 que modificó el Código laboral panameño parcialmente, pero que tuvo de positivo el reestablecimiento del derecho de negociación de Convenciones Colectivas de Trabajo, suspendidas durante la fase crítica del régimen norieguista, cuyo contenido referiremos en detalle más adelante.

La mayor reforma de corte neoliberal que sufrió el Código de Trabajo se produjo durante el gobierno de Ernesto Pérez Balladares, con la Ley 44 de 12 de agosto de 1995, cuyo objetivo central fue el abaratamiento del proceso de despido en favor de los empleadores. Esta reforma motivó otra importante huelga general, en la que hubo cuatro sindicalistas muertos y decenas de detenidos durante las protestas.

Las sucesivas reformas laborales de las que hemos hecho referencia han sido complementarias entre sí y sistemáticamente disminuyeron los alcances de las conquistas sociales adquiridas en el Código de Trabajo de 1971. Lo que ha motivado que, durante la gestión de la presidenta Mireya Moscoso (1999-2004) las reformas económicas han golpeado centralmente otros aspectos de los derechos sociales (reforma tributaria, por ejemplo).

En materia de derechos laborales, ha habido durante esta última administración dos proyectos que, aunque su ejecución ha avanzado poco, afectan los derechos laborales, como: la Ley 12 de 6 de febrero de 2002, de fomento al "primer empleo", lo que los europeos llaman "contrato basura", por la cual se incentivan a las empresas a dar trabajo a los jóvenes para los cuales no estarían vigentes los derechos consagrados en el Código laboral; otra es el proyecto de crear una "zona procesadora de exportación" en la antigua base militar norteamericana de Howard.

Lo novedoso de la gestión de Moscoso ha sido la entrega del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) directamente a representantes del sector empresarial, dejando de lado los abogados y tecnócratas de gobiernos anteriores, lo cual ha llevado a prácticas completamente desleales e ilegales de los funcionarios contra el sindicalismo. Desde negarse a recibir actas de sindicatos en formación, para facilitar el despido expedito de los organizadores, hasta ponerse del lado empresarial durante los procesos de conciliación y negociación de Convenciones Colectivas de Trabajo. Incluso se ha procedido a castigar a los sindicatos "rebeldes" reteniéndoles las cuotas de educación sindical a las que tienen derecho a través de la Ley del Seguro Educativo, que destina un porcentaje a la formación sindical.

(*) Sociólogo, profesor de la Universidad de Panamá.